O konieczności reformy prokuratury w Polsce – uwagi krytyczne na tle polskich doświadczeń w kształtowaniu ustroju prokuratury. Głos w dyskusji.

I Zagadnienia ogólne

Zmiany ustroju prokuratury w Polsce, jakie dokonały się po 1989 r., bardzo dobrze obrazują brak jednolitej koncepcji ze strony czynnika politycznego na organizację tej instytucji, a nawet można zaryzykować twierdzenie, że płaszczyzna normatywna zmian dotyczących prokuratury pokazuje ścieranie się dwóch zasadniczych poglądów – jeden, któremu bliżej do organizacyjnych rozwiązań dotyczących tej instytucji występujących w państwach bloku sowieckiego, a drugi zaś podejmujący wysiłki stworzenia instytucji, której bliżej standardom państw Zachodu. Aby lepiej zilustrować ten problem niniejsza analiza rozpoczyna się od syntetycznego rysu uregulowań ustrojowych prokuratury po 1989 r. Przedstawienie procesu ewolucji tej instytucji jest niezbędne dla prawidłowej analizy zagadnień obecnie obowiązujących regulacji określających ustrój i zasady działania prokuratury. Dalszej analizie poddano regulacje dotyczące niezależności prokuratora jako tego elementu, który jest niezwykle istotny z punktu widzenia zabezpieczenia jednostki przed wpływami czynnika politycznego na proces decyzyjny prokuratora. Następnie analizie poddano zagadnienia dotyczące zadań prokuratury, w tym zwłaszcza zadania ochrony praworządności. Ostatecznie analiza koncentruje się wokół optymalnej organizacji prokuratury obejmując postulaty de lege ferenda. Zamierzeniem niniejszego opracowania jest również analiza najbardziej efektywnej struktury organizacyjnej prokuratury w aspekcie prawnoporównawczym.

II Ustrój i struktura prokuratury w okresie po 1989 r.

Ustawą konstytucyjną z dnia 29 grudnia 1989 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym[1] prokuraturę włączono w strukturę władzy wykonawczej. Prokuratura była jednak w dalszym ciągu organem konstytucyjnym z powierzonym jej zadaniem strzeżenia praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw. Jednak już niespełna 3 lata później kolejna ustawa konstytucyjna[2] pomija w swoich zapisach prokuraturę. Inna rzecz, że ustawa ta dotyczyła głównie ustroju władzy ustawodawczej, wykonawczej i samorządowej, a pomijała ustrój władzy sądowniczej lub innych organów ochrony prawnej. Tym niemniej do roku 1997 zastępowała konstytucję. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.[3] już całościowo reguluje ustrój państwa, władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, organów kontroli państwowej i ochrony prawnej. Wśród organów państwa nie wymienia prokuratury, chociaż jej zadania w zakresie strzeżenia praworządności nie zostały przypisane żadnemu innemu organowi.

Koncepcje na temat zadań i ustroju prokuratury realizowały się więc na poziomie ustaw zwykłych początkowo w postaci kolejnych nowelizacji ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze[4], a następnie w ustawie z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze[5].

Do roku 2010 ustawodawca, pozostawiając prokuraturę w strukturze Ministerstwa Sprawiedliwości, kolejnymi nowelizacjami ustawy o prokuraturze stopniowo rozluźniał zależność służbową prokuratora podległego od prokuratora przełożonego. W 2007 r. expressis verbis uregulowano w ustawie, że prokurator przełożony uprawniony jest do zmiany lub uchylenia decyzji prokuratora podległego. Wcześniej dyrektywa taka miała rangę przepisu aktu wykonawczego do ustawy.  Od 31 marca 2010 r. wymogiem ustawowym stały się forma pisemna decyzji prokuratora bezpośrednio przełożonego o zmianie lub uchyleniu decyzji prokuratora podległego i obowiązek włączania takiej decyzji do akt sprawy. Regulacje mające więc wcześniej charakter czysto organizacyjny stały się przepisami ustawowymi określającymi wyjątki od zasady niezależności prokuratora w wykonywaniu czynności przewidzianych w ustawach. Zmiany te były przełomowe dla sposobu myślenia o niezależności prokuratora w wewnętrznej strukturze prokuratury.

Wobec zmian w postępowaniu karnym, polegających na poddaniu kontroli sądowej postanowień prokuratora kończących postępowanie i przedmiocie środków przymusu, malała też sfera wpływu prokuratora nadrzędnego na decyzje procesowe prokuratora podległego. Równolegle jednak rozbudowywano hierarchiczną strukturą organizacyjną prokuratury. Początkowo była to struktura dwustopniowa: prokuratury rejonowe, prokuratury wojewódzkie (później okręgowe), a od roku 1993 – kiedy to zostały utworzone prokuratury apelacyjne – trzystopniowa[6]. W 1996 r. utworzono Prokuraturę Krajową jako czwarty szczebel jednostki organizacyjnej w hierarchicznej strukturze prokuratury[7]

Zauważyć należy, że w ówczesnym modelu ustrojowym Prokurator Generalny, będący prokuratorem przełożonym prokuratorów, nie miał uprawnienia do wydawania poleceń służbowych w konkretnych postępowaniach. W hierarchii służbowej prokuratorów takie uprawnienie przysługiwało innym prokuratorom przełożonym do Prokuratora Krajowego włącznie.

Po roku 1990 ustawodawca ukształtował więc prokuraturę tak, że z jednej strony nawiązał do modelu przedwojennego, w którym naczelnym prokuratorem był minister sprawiedliwości, natomiast pozostawił strukturę organizacyjną niezależną od sądów, silnie zhierarchizowaną, opartą na modelu ukształtowanym w 1950 r.

W tych realiach prawnych nowelizacja ustawy o prokuraturze, przeprowadzona ustawą z dnia 9 października 2010 r.[8], wprowadzała istotne zmiany ustrojowe prokuratury. Rozdzielając urzędy Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego nie odwołała się wprost do rozwiązań z okresu PRL, bowiem w przeciwieństwie do tamtych rozwiązań wprowadziła decentralizację decyzji prokuratorskich podejmowanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy. Ustawa zniosła prawo prokuratora przełożonego do wydawania prokuratorowi podległemu polecenia co do treści czynności procesowej, natomiast inne polecenia służbowe dotyczące konkretnego postępowania miały być wydawane na piśmie i włączane do akt głównych postępowania. Hierarchiczne podporządkowanie prokuratora podległego prokuratorowi przełożonemu opierało się wyłącznie na zasadach dewolucji i substytucji, będących dopełnieniem zasady indyferencji. Kierownicy jednostek organizacyjnych prokuratury wszystkich szczebli byli powoływani na określony w ustawie okres, przy czym przed upływem tego okresu mogli być odwołani z pełnionej funkcji tylko w ściśle określonych wypadkach. Powołanie na pierwsze lub kolejne stanowisko prokuratorskie następowało w wyniku konkursu przeprowadzanego przez Krajową Radę Prokuratury. Krajowa Rada Prokuratury została ukształtowana jako organ państwowy na wzór Krajowej Rady Sądownictwa w miejsce wcześniejszej Rady Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym, która była organem wewnętrznym prokuratury o charakterze doradczo – konsultacyjnym.

Prokuratura w takim kształcie ustrojowym istniała do 3 marca 2016 r., to jest do wejścia w życie ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze[9]. Zgodnie z przepisami tej ustawy urzędy Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego ponownie uległy połączeniu. Nie jest to prosty powrót do rozwiązań sprzed 2010 r., gdyż Prokurator Generalny ma nie tylko prawo wydawania poleceń co do treści czynności procesowej w konkretnych sprawach prowadzonych przez prokuratora na podstawie ustawy, ale również inne uprawnienia, np. ujawniania tajemnicy postępowania przygotowawczego. Nowe prawo o prokuraturze przywróciło możliwość wydawania przez prokuratora przełożonego poleceń dotyczących treści czynności procesowej, jednak nie jest to decyzja jawna dla stron, gdyż jakkolwiek powinna ona być wydana na piśmie to zostanie ona złożona w aktach podręcznych prokuratora. Zniesiona została Krajowa Rada Prokuratury. Zrezygnowano z kadencyjności kierowników jednostek organizacyjnych prokuratury i w co do zasady – konkursów na stanowiska prokuratorskie[10].    

Najistotniejszymi punktami różniącymi obie grupy poglądów kształtujących ustrój prokuratury po 1990 r. są dwie kwestie. Pierwszą z nich jest pogląd na usytuowanie prokuratury w systemie organów państwa. Z jednej strony dominuje przekonanie, że podporządkowanie prokuratury władzy wykonawczej, a konkretnie – Ministrowi Sprawiedliwości, wzmocni skuteczność prokuratury w realizowaniu polityki karnej państwa. Z drugiej strony natomiast przekonanie, że prokuratorzy podlegli politykowi będą podatni na naciski polityczne lub polityków niekoniecznie warunkowane względami politycznymi, co z kolei poddaje wątpliwość ich bezstronność.

Druga kwestia, będąca w pewnym stopniu konsekwencją tej pierwszej, to pogląd na pozycję prawną prokuratora prowadzącego postępowanie w aspekcie jego hierarchicznego podporządkowania, w szczególności zaś możliwość wydawania mu wiążących poleceń co do treści czynności procesowych. Zwolennicy prokuratury podporządkowanej władzy wykonawczej opowiadają się za silną zależnością służbową prokuratora od prokuratora bezpośrednio przełożonego i prokuratora przełożonego z jednostki wyższego szczebla upatrując w tym instrumentów podnoszących skuteczność działania prokuratury. Z kolei zwolennicy prokuratury niezależnej od konkretnego ośrodka władzy politycznej podnoszą, że organem procesowym jest konkretny prokurator i to on powinien podejmować decyzje procesowe i ponosić pełną odpowiedzialność za ich prawidłowość.

III Regulacje normatywne wpływające na niezależność prokuratora.

Pozostałe kwestie dotyczące organizacji prokuratury nigdy nie stały się przedmiotem czy to pogłębionej analizy prawnej, czy też nawet nie ujawniły się w dyskursie publicznym[11]. Nie negując, że zagadnienie niezależności prokuratury od czynnika politycznego, jak i problem wewnątrzinstytucjonalnej niezależności prokuratora to kwestie bez mała zasadnicze dla ustroju prokuratury, stwierdzić należy, że zagadnień dotyczących optymalnej organizacji prokuratury jest zdecydowanie więcej, zaś szereg nieprawidłowości w funkcjonowaniu tej instytucji bierze swój początek w wadliwych rozwiązaniach instytucjonalnych, jak również bezpośrednio wpływa na poziom niezależności prokuratora[12]. Co warte podkreślenia żadna pogłębiona dyskusja o zagadnieniach ustroju prokuratury, a tym bardziej jej reforma nie została przeprowadzona przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw[13], której podstawowym założeniem było wzmocnienie kontradyktoryjności procesu karnego i zwiększenie aktywności prokuratora na etapie postępowania sądowego. Warto w tym miejscu zauważyć, że zarówno ustawa o prokuraturze z dnia 20 czerwca 1985 r. w jej brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed uchyleniem[14], jak i uchylająca ją ustawa – Prawo o prokuraturze opiera się w wielu rozwiązaniach jurydycznych na modelu wprowadzonym do polskich unormowań na mocy ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o Prokuraturze Rzeczypospolitej Polskiej[15], wzorowanej na modelu radzieckim[16]. Niewątpliwie taka organizacja prokuratury, przy wdrożeniu modelu podporządkowania prokuratorów czynnikowi politycznemu, ułatwia wywieranie wpływu na prokuratorów, przy czym może to być wpływ sformalizowany – w drodze wydawania wiążących prokuratora prowadzącego postępowanie poleceń co do treści czynności procesowych lub mniej sformalizowany, ale niewątpliwie również skuteczny – poprzez odebranie sprawy i przekazanie innemu referentowi, zagrożenie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, przymusowej delegacji do innej prokuratury, czy w końcu zależny li tylko od czynnika politycznego awans zawodowy. Wydarzenia życia politycznego ostatnich lat w Polsce wskazują, że wszystkie te rozwiązania wpływające na osłabienie niezależności prokuratora są w wykorzystywane. Nie ulega przy tym wątpliwości, że występujące obecnie zagrożenia dla niezależności i niezawisłości władzy sądowniczej są z punktu widzenia praw jednostki dużo bardziej istotne, to jednak kumulacja obu zagrożeń jest szczególnie niebezpieczna dla praworządności. Tymczasem właściwie zorganizowana prokuratura, z systemem gwarancji niezależności prokuratora, w tym również normowanych na poziomie ustawy zasadniczej, mogłaby odegrać istotną rolę w umacnianiu demokratycznego państwa prawnego w Polsce.

Analizę powyższego zagadnienia rozpocząć należy od syntetycznego rysu rozwiązań normatywnych przyjętych przez ustawodawcę w nowelizacji ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, która weszła w życie dnia 31 marca 2010 r.[17], a której podstawowym założeniem był rozdział funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Motywacją ustawodawcy była dążność do zapobieżenia upolitycznieniu prokuratury i instrumentalnego jej wykorzystywania do walki politycznej[18]. To niezależny od czynnika politycznego, kadencyjny, powoływany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej spośród kandydatów zgłoszonych przez Krajową Radę Sądownictwa i Krajową Radę Prokuratury[19], Prokurator Generalny miał być podstawowym gwarantem niezależności prokuratury jako takiej. Należy przy tym zaznaczyć, że przewidziano kilka mechanizmów powiązania Prokuratora Generalnego z czynnikiem politycznym – poprzez instytucję sprawozdania z rocznej działalności prokuratury, do którego obligatoryjnie stanowisko swoje przedstawiał Minister Sprawiedliwości, zaś sprawozdania przyjmował lub je odrzucał Prezes Rady Ministrów. W przypadku odrzucenia sprawozdania Prokuratora Generalnego, Prezes Rady Ministrów mógł wystąpić do Sejmu z wnioskiem o odwołanie Prokuratora Generalnego przed upływem kadencji. Sejm zaś decydował w drodze uchwały podejmowanej większością dwóch trzecich głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów[20]. Tym samym ustawodawca wprowadził silne gwarancje niezależności Prokuratora Generalnego od władzy wykonawczej, rozpraszając proces decyzyjny pomiędzy Prezesa Rady Ministrów i Sejm, z opiniującą jedynie funkcją Ministra Sprawiedliwości oraz wprowadzając kwalifikowaną większość głosów dla podjęcia uchwały o odwołaniu Prokuratora Generalnego przed upływem kadencji. Brak umocowania urzędu Prokuratora Generalnego w Konstytucji RP wymagał bowiem takich regulacji normatywnych, które miały zapobiegać wpływowi jednego czynnika politycznego na funkcjonowanie prokuratury. Uprawnione do tego organy władzy mogły oddziaływać na pracę prokuratorów prowadząc politykę kryminalną, a więc w drodze inicjowania lub uchwalania stosownych ustaw wprowadzających odpowiedzialność karną, łagodzących ją lub zaostrzających, bądź depenalizujących określone zachowania.

Niezależność Prokuratora Generalnego rzutowała w sposób bezpośredni na niezależność podległych mu prokuratorów. Ustawodawca wprowadził jednocześnie regulacje normatywne zabezpieczające niezależność prokuratora prowadzącego postępowanie wewnątrzinstytucjonalnie, wprowadzając zasadę niezależności prokuratora, przy czym obligując go do wykonywania zarządzeń, wytycznych i poleceń przełożonego prokuratora, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że wskazane uprawnienia władcze prokuratora przełożonego nie mogły dotyczyć treści czynności procesowej[21]. Warto zauważyć, że wprowadzenie powyższej regulacji spowodowało ujawnienie się wątpliwości co do zakresu pojęciowego „polecenia dotyczącego treści czynności procesowej” i odróżnienia takiego polecenia od innego w danej sprawie. Tymczasem termin „treść czynności procesowej”, co do której prokurator przełożony mógł wydać polecenia tylko na piśmie, a wydane ustnie – niezwłocznie potwierdzić na piśmie, funkcjonował już wówczas w ustawie ustrojowej prokuratury od ponad dwudziestu lat lecz komentarze i piśmiennictwo powstałe na bazie przepisów tej ustawy o prokuraturze nie odnosiło się w sposób szczegółowy do pojęcia treści czynności procesowej,[22].

Pomijając w tym miejscu wątpliwości interpretacyjne, jakie budził w praktyce funkcjonowania prokuratury zakaz ingerowania w treść czynności procesowej, zwłaszcza w aspekcie określenia pola prawnie dopuszczalnej ingerencji, należy uznać, że niewątpliwie prokuratorzy uzyskali ustawową gwarancję swojej niezależności. Naruszenie przecież tej normy mogło skutkować jeśli nie odpowiedzialności karną na zasadzie art. 231 § 1 k.k. to odpowiedzialnością dyscyplinarną. Uchylenie lub zmiana decyzji prokuratora prowadzącego postępowanie dopuszczalna była wyłącznie przez prokuratora bezpośrednio przełożonego[23]. Z rozwiązań, które miały zdecydowanie mniejsze znaczenie w praktyce funkcjonowania prokuratury, a stanowiących instytucjonalne gwarancje niezależności prokuratorów wymienić należy kadencyjność szefów poszczególnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz zadania Krajowej Rady Prokuratury, której główną deklarowaną normatywnie funkcją było stanie na straży niezależności prokuratorów[24].

W sferze publicznej pojawiały się wypowiedzi – i to nie tylko ze strony zwolenników porządku prawnego ustalonego nową ustawą – jakoby Prokurator Generalny w poprzednim ustroju prokuratury nie miał instrumentów do kierowania prokuraturą. Pogląd taki nie znajduje jednak uzasadnienia w ówczesnym stanie prawnym. Prokurator Generalny, tak jak każdy inny prokurator przełożony miał możliwość:

  • wydawania zarządzeń, wytycznych lub poleceń o charakterze ogólnym, nie związanych z konkretną sprawą (np. zarządzenia związane z organizacją pracy w danej jednostce organizacyjnej prokuratury lub we wszystkich jednostkach na obszarze działania prokuratora przełożonego wydającego zarządzenie),
  •  wydawania zarządzeń, wytycznych lub poleceń w konkretnej sprawie ale nie przesądzających o treści czynności procesowej (np. polecenie wykonania określonych czynności dowodowych, zarządzenie wyznaczające prokuratora do przeprowadzenia danej czynności),
  • powierzenia prokuratorowi podległemu wykonania czynności należącej do zakresu działania prokuratora przełożonego, jeżeli czynność ta nie jest zastrzeżona wyłącznie do jego właściwości,
  • przejmowania do prowadzenia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego i wykonywania w niej czynności, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
  • wdrożenia postępowania dyscyplinarnego przeciwko prokuratorowi, który dopuścił się przewinienia służbowego, w tym oczywistej i rażącej obrazy przepisów prawa lub uchybienia godności urzędu.

Na poziomie Prokuratury Generalnej i prokuratur apelacyjnych powstały komórki do spraw wizytacji, lustracji i oceny prokuratorów, których zadaniem, najogólniej rzecz ujmując, było stałe monitorowanie pracy prokuratorów. Prokuratorzy przełożeni mieli więc wiedzę o poziomie pracy prokuratorów w obrębie poszczególnych jednostek organizacyjnych prokuratury i w wypadkach tego wymagających mogli korzystać z wymienionych wcześniej uprawnień władczych. Oczywiście brak uprzedzającego ingerowania przełożonego w treść czynności procesowej wymagał nowych zasad zarządzania pracą w prokuraturze. Pierwszy Prokurator Generalny po rozdzieleniu jego urzędu z urzędem Ministra Sprawiedliwości miał możliwość doboru kadry prokuratorskiej w Prokuraturze Generalnej, która byłaby w stanie podołać podniesieniu jakości pracy i wprowadzić nowe metody zarządzania. Kadencyjność funkcji kierowników jednostek organizacyjnych prokuratury umożliwiała przed ich powołaniem zażądanie od kandydata planu zarządzania jednostką i zamierzonych celów, a przed upływem kadencji przyjęcie od kierowników jednostek sprawozdania z realizacji tych celów. Takie działania pozwoliłyby zarządzać jakością pracy w dłuższej perspektywie.

Powyższe instytucje prawne determinujące pozycję prokuratora w aspekcie jego niezależności zostały strukturalnie zmienione ustawą z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze[25].

Prokuraturę ponownie podporządkowano Ministrowi Sprawiedliwości, wprowadzając w art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy zapis, zgodnie z którym urząd Prokuratora Generalnego sprawuje Minister Sprawiedliwości[26]. W myśl postanowień ustawy nie jest to jednak zwykła unia personalna zapewniająca ogólne kierownictwo i nadzór czynnika politycznego nad prokuraturą. Minister Sprawiedliwości, który piastuje urząd Prokuratora Generalnego został w sposób bezpośredni zaliczony w poczet korpusu prokuratorskiego. Na taką wolę ustawodawcy wskazuje treść art. 1 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze, a także art. 3 § 1 tejże ustawy, który określa szczegółowe zadania prokuratorów, jak również art. 135 ustawy, przyznający Prokuratorowi Generalnemu immunitet prokuratorski. Tym samym czynnik jednoznacznie polityczny stał się integralną częścią korpusu prokuratorskiego ze wszystkimi kompetencjami oraz ochroną immunitetową.

Obecnie prokuratorzy przełożeni też są wyposażeni w te uprawnienia do wydawania poleceń jak na podstawie ustawy obowiązującej do 3 marca 2016 r., a nadto przywrócono im prawo wydawania podległym prokuratorom poleceń dotyczących treści czynności procesowej pod warunkiem, że polecenie takie zostanie wydane na piśmie i włączone do akt podręcznych. Polecenie co do treści czynności procesowej w praktyce prokuratorskiej pojawia się w znikomej liczbie spraw w stosunku do rozstrzyganych w prokuraturze. Nie ma więc istotnego znaczenia jako narzędzie zarządzania jakością pracy.

Dla zilustrowania tej tezy można porównać dane dotyczące niektórych parametrów pracy prokuratury z 2017 r. pod rządami ustawy Prawo o prokuraturze ustawy i z 2015 r. to jest z okresu poprzedzającego jej wejście w życie [27].

  2015 2017
Liczba wszczętych postępowań 556 231 613 448
Liczba śledztw prowadzonych w całości przez prokuratora 7 290 6 501
Liczba spraw, w których skierowano akt oskarżenia (% w stosunku do wszczętych postępowań / co od osób 179 612 (32,3%)     /212 140 201 308 (32,8%)     /234 704
Umorzenie postępowania (% w stosunku do wszczętych postępowań) / co od osób 271 018 (48,42%)   /56 482 (10,15 %) 360 399 (58,74%)   /46 023 (7,50 %)
Odmowa wszczęcia postępowania przygotowawczego 141 526 218 895
Liczba osób osądzonych 328 393 301 891
Liczba osób uniewinnionych (% w stosunku do osądzonych) /w tym uprzednio tymczasowo aresztowanych (% w stosunku do osądzonych)   6 701 (2,04%)   /131 (0,04%) 5 883 (1,95%)   /82 (0,03%)

Jak wynika z przedstawionych danych w zakresie niektórych decyzji procesowych, a zatem tych czynności, których treść może być przedmiotem polecenia, przywrócenie polecenia dotyczącego treści czynności procesowej nie zaznaczyła się w poziomie pracy merytorycznej. Jeżeli takiego wpływu by upatrywać, to na etapie polecenia wszczęcia postępowania przygotowawczego, gdzie wzrost spraw na przestrzeni 2 lat jest wyraźny. Jest on jednak pochłonięty przez wzrost liczby spraw umorzonych na etapie in rem.

Mniej korzystnie kształtują się parametry pracy w zakresie sprawności postępowania, a więc tej kategorii, w której ewentualna ingerencja przełożonego z reguły nie jest poleceniem dotyczącym treści czynności procesowej. W okresie 2015 – 2017 liczba spraw długotrwających wzrosła blisko dwukrotnie.

    Rok Okres prowadzenia        od 2 do 5 lat Okres prowadzenia   ponad 5 lat Razem spraw ponad 2 letnich
2015 604 106 710
2017 1138 209 1347

Przywrócenie więc możliwości wydawania poleceń dotyczących treści czynności procesowej nie przyczyniło się więc do podniesienia jakości pracy natomiast znacznie ograniczyło podmiotowość prokuratora jako organu postępowania przygotowawczego. Istnieje bowiem możliwość, że prokurator podpisując swoim imieniem i nazwiskiem postanowienie lub wniosek potwierdza tym samym, że decyzja została podjęta na jego poziomie, podczas gdy de facto jest to decyzja innego prokuratora, pozostająca w kolizji z poglądem podpisanego. Informacja o tym, który prokurator był rzeczywiście decydentem w sprawie nie jest ujawniana stronom, ponieważ znajduje się w aktach podręcznych a te nie są dostępne dla uczestników postępowania.

Należy zaznaczyć że tego rodzaju model jak w Polsce nie jest znany w głównych europejskich modelach organizacyjnych prokuratury, w szczególności tego rodzaju powiązanie czynnika politycznego z prokuraturą nie jest znane najbardziej zbliżonemu do polskich rozwiązań normatywnych modelowi francuskiemu, gdzie również występuje zwierzchnictwo Ministra Sprawiedliwości nad prokuraturą, jednak szefa prokuratury powołuje Prezydent na wniosek Komisji Służby Sądowniczej, podporządkowanie zaś prokuratora zwierzchnikowi ograniczone jest przez regułę podporządkowania wyłącznie pisemnym poleceniom wydawanym w czasie postępowania przygotowawczego.[28] Nadto w modelu francuskim nie obowiązuje zasada dewolucji, co oznacza brak możliwości wykonania czynności przez prokuratora przełożonego, która jest określona ustawowo i zastrzeżona do kompetencji prokuratora podległego[29]. Warto również podkreślić, że we francuskim modelu organizacyjnym prokuratury kompetencje władcze Ministra Sprawiedliwości wobec prokuratorów ograniczają się do możliwości nakazania wszczęcia postępowania przygotowawczego oraz podjęcia decyzji o skierowaniu do sądu aktu oskarżenia. Minister Sprawiedliwości nie jest jednak władny wpływać na tok prowadzonego postępowania przygotowawczego[30]. Polski ustawodawca przyjął natomiast najbardziej skrajne rozwiązanie polegające na wprowadzeniu możliwości bezpośredniego oddziaływania Ministra Sprawiedliwości na każdą decyzję procesową prokuratora prowadzącego postępowanie. Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze prokurator jest obowiązany wykonywać zarządzenia, wytyczne i polecenia prokuratora przełożonego, zaś w świetle art. 13 § 2 powołanej wyżej ustawy Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej[31]. Tym samym Minister Sprawiedliwości uzyskał uprawnienie do wydawania wiążących poleceń w toku postępowania przygotowawczego i sądowego każdemu prokuratorowi w odniesieniu do każdej podejmowanej przez niego czynności procesowej. Jedyne ograniczenie ma charakter formalny – wymagane jest wydanie polecenia na piśmie, a na żądanie prokuratora wraz z uzasadnieniem, ale w przypadku wystąpienia przeszkody w doręczeniu polecenia w formie pisemnej dopuszczalne jest przekazanie polecenia ustnie, z tym zastrzeżeniem, że przełożony jest obowiązany niezwłocznie potwierdzić je na piśmie[32]. Tym samym konstytuowana przez ustawodawcę niezależność prokuratora stała się jedynie pustą deklaracją, skoro władza wykonawcza (czynnik polityczny) może wydać dowolne polecenie co do każdej czynności procesowej prokuratora. Uzupełnieniem powyższej regulacji, która dotyczy przecież czynności procesowych, które są w toku jest art. 8 § 1 i 2 ustawy – Prawo o prokuraturze, zgodnie z którym prokurator przełożony uprawniony jest do zmiany lub uchylenia decyzji prokuratora podległego, przy czym dopuszczalne jest to wyłącznie w formie pisemnej i do czasu doręczenia decyzji stronom, ich pełnomocnikom lub obrońcom oraz innym uprawnionym podmiotom[33]

Powyższe instrumenty oddziaływania na niezależność prokuratora to instrumenty oddziaływania bezpośredniego, wymagające pisemnego dokumentowania, a tym samym pozostawiające ślad tej władczej ingerencji w aktach konkretnej sprawy karnej, co potencjalnie może otwierać pole do przyszłej karnoprawnej, czy dyscyplinarnej oceny prawidłowości podjętych decyzji. Z tego też powodu instrumenty te nie są często wykorzystywane w praktyce prokuratorskiej. Należy wskazać, że w ustawie – Prawo o prokuraturze wprowadzono szereg rozwiązań normatywnych, które pozwalają wywierać wpływ niesformalizowany. Jest to zespół instrumentów, które mogą być podjęte wobec prokuratora i wykorzystane do tego, aby decyzje procesowe podejmowane były zgodnie z oczekiwaniami czynnika politycznego. Nie jest przy tym istotne czy te konkretne instytucje zostały faktycznie zastosowane wobec prokuratora. Do wywarcia pożądanego wpływu wystarczające jest stworzenie odpowiedniego środowiska normatywnego oraz ukazanie, że normy te znajdują zastosowanie w praktyce prokuratorskiej. Tym samym kreuje się system, w którym powszechną świadomością jest ta odnosząca się do możliwości wykorzystania wszystkich tych instrumentów w stosunku do indywidualnie oznaczonego prokuratora. Do tych instrumentów zaliczyć należy: możliwość delegowania do innej jednostki organizacyjnej prokuratury na okres do sześciu miesięcy w roku (art. 106 § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze), odpowiedzialność dyscyplinarna w modelu sądownictwa dyscyplinarnego kształtowanego przez czynnik polityczny, awans zawodowy zależny od czynnika politycznego oraz stosowanie nagród i wyróżnień (art. 133 powołanej wyżej ustawy).

Problem delegowania prokuratora na okres do sześciu miesięcy w roku do innej jednostki organizacyjnej prokuratury jest niewątpliwie jednym z poważniejszych instrumentów potencjalnego nacisku na prokuratora. W ramach analizowanej instytucji dopuszczalne jest delegowanie do dowolnej prokuratury w kraju. Nie obowiązują tu żadne ograniczenia odnoszące się chociażby do obszaru działania prokuratury okręgowej, czy też regionalnej. Tytułem przykładu prokurator z prokuratury w Krakowie może być w ramach tej delegacji przeniesiony do wykonywania obowiązków służbowych do prokuratury w Szczecinie. Delegacje dopuszczalne są również do jednostek organizacyjnych niższego szczebla. Na wyraźnie represyjny charakter tej regulacji, nie mający swego uzasadnienia w zakresie rzeczywistych potrzeb co do ewentualnej relokacji kadry prokuratorskiej wskazuje art. 106 § 8 ustawy – Prawo o prokuraturze[34], zgodnie z którym do okresu delegowania nie wlicza się okresu, w którym prokurator delegowany nie pełnił obowiązków służbowych z powodu choroby. W istocie zatem to nie potrzeby organizacyjne prokuratury uzasadniają instytucję delegowania do sześciu miesięcy w roku do innej jednostki organizacyjnej prokuratury, skoro decyzja ta nie jest uzależniona od potrzeb organizacyjnych prokuratury (ustawodawca nie wprowadził żadnej przesłanki podjęcia decyzji o delegowaniu). Na represyjny charakter tej instytucji wskazuje również brak konieczności rozważenia dalszej potrzeby delegowania prokuratora, który w czasie delegacji nie pełnił obowiązków służbowych z uwagi na chorobę.

Kolejnym instrumentem, który wpisuje się w zespół regulacji normatywnych konstytuujących możliwość wywierania pośredniego wpływu na niezależność prokuratora jest przyjęty model postępowania dyscyplinarnego. Najistotniejszą w tym zakresie regulacją jest wybór przewodniczącego i zastępcy przewodniczącego Sądu Dyscyplinarnego i Odwoławczego Sądu Dyscyplinarnego, który jest dokonywany przez Prokuratora Generalnego. To bowiem przewodniczący ustala skład sądu dyscyplinarnego – wprawdzie wprowadzona została regulacja dotycząca przydzielania spraw według kolejności wpływu, ale jednocześnie przewidziano od tego odstępstwo w przypadku choroby członka sądu, ale – co istotne, również z innej ważnej przyczyny[35]. Nie jest zatem wykluczone aby w konkretnej sprawie dokonać takiego doboru składu sądu dyscyplinarnego, który będzie pozytywnie oceniany przez czynnik polityczny.

Zadaniem każdego prokuratora jest rzetelne wykonywanie powierzonych mu obowiązków służbowych. Zabezpieczeniem prawidłowości wykonywania przez prokuratorów powierzonych im zadań jest rozbudowany system nadzoru służbowego oraz postępowanie dyscyplinarne. Tym samym zakłada się, że każdy prokurator ma obowiązek podejmowania prawem przewidzianych czynności i prawidłowego stosowania norm prawa karnego materialnego i procesowego, zaś za naruszenie tych norm grozi mu odpowiedzialność dyscyplinarna. Wskazane założenia skutkowały tym, że polski ustawodawca w porządku prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo o prokuraturze nie przewidywał systemu nagród i wyróżnień. Ponadprzeciętna aktywność prokuratora mogła być natomiast ważkim argumentem w postępowaniu o powołanie na wyższe stanowisko prokuratorskie. Aktualny stan prawny przewiduje możliwość udzielania prokuratorom, którzy wykazują się „inicjatywą, wzorowo i sumiennie wypełniają obowiązki oraz szczególnie przyczyniają się do wykonywania zadań służbowych” (verba legis) nagród i wyróżnień przy czym nagrodą może być również awans w terminie wcześniejszym[36]. Nie negując konieczności kompensacji prokuratorom ponadprzeciętnego zaangażowania w pracę należy stwierdzić, że system awansu zawodowego winien być jedynym czynnikiem motywacyjnym w pracy prokuratora. System nagród i wyróżnień jest bowiem systemem, który opiera się wyłącznie na uznaniowości kierownictwa prokuratury i nie sposób nie dostrzec, że może być również postrzegany jako instrument wywierania wpływu na decyzje prokuratora. Z łatwością może być on wykorzystany dla wynagradzania spolegliwych dla czynnika politycznego prokuratorów, podejmujących decyzje z naruszeniem zasady obiektywizmu, a motywacyjnie ukierunkowanych na uzyskanie uznania i gratyfikacji finansowej kierownictwa prokuratury.

Ostatnią kwestią istotnie wpływającą na niezależność prokuratora jest jego ścieżka awansu zawodowego. To od kogo ten awans jest zależny, jakie czynniki w procedurze awansowej należy uwzględnić, czy obowiązują procedury obiektywnej weryfikacji przydatności prokuratora na dane stanowisko prokuratorskie – to wszystko elementy niezwykle istotne w perspektywie zapewnienia niezależności prokuratora[37]. Na przykładzie organizacji prokuratury, w szczególności normatywnie ukształtowanej ścieżki awansowej widać doskonale jak określone instytucje prawne mogą wpływać na procesy decyzyjne poszczególnych prokuratorów. Należy przy tym pamiętać, że odbiorcą tych norm jest człowiek, z całym bagażem właściwej mu niedoskonałości. Tym samym im proces awansowy jest bardziej transparentny, oparty o przewidywalne, obiektywne kryteria awansu zawodowego, weryfikowane w procedurze wolnego naboru, tym poziom gwarancji niezależności prokuratora w jego pracy procesowej jest większy. Należy przy tym podkreślić, że nie zdołano w Polsce dotychczas wypracować tego rodzaju procedur, choć istotną próbę podjęto powołując do życia Krajową Radę Prokuratury[38]. W obecnym stanie prawnym awans zawodowy prokuratora zależny jest wyłącznie od czynnika politycznego – zgodnie bowiem z art. 74 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze[39] prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury na stanowisko prokuratorskie powołuje Prokurator Generalny na wniosek Prokuratora Krajowego, przy czym procedura konkursowa przewidziana jest wyłącznie w odniesieniu do powołania na pierwsze stanowisko prokuratorskie. Takie ukształtowanie ścieżki awansowej prokuratora czyni go podatnym na oczekiwania włodarzy prokuratury.

Podsumowując tę część analizy zauważyć należy, że wszystkie wskazane czynniki, czy to wpływu sformalizowanego (polecenia, wytyczne, zarządzenia), czy też omówione instytucje, które mogą wpływać na procesy decyzyjne prokuratorów, pozwalają na konstatację, że polski ustawodawca wykreował system, w którym niezależność prokuratora jest wprawdzie deklarowana, ale jednocześnie tak kształtuje się jego pozycje ustrojową, że dopuszcza się możliwość wzruszenia w drodze nadzoru służbowego każdej wydanej przez niego decyzji procesowej, a nadto wprowadza się szereg rozwiązań instytucjonalnych jednoznacznie wpływających na obniżenie standardu niezależności prokuratora. Nie jest przy tym klarowne, jakie przesłanki merytoryczne przemawiały za tak radykalnym przemodelowaniem zasad ustrojowych prokuratury, poza dającą się zdekodować już tylko na podstawie analizy tekstów normatywnych, dążnością do uczynienia z prokuratorów uległego wobec przełożonych aparatu wykonawczego ich decyzji. Taki model zarządzania czynnościami prokuratora nie przełożył się, jak wykazano wcześniej, na podniesienie poziomu pracy a wręcz przyczynił się do obniżenia tego poziomu.

Wydaje się, że obecnie jest optymalny czas na podjęcie dyskursu publicznego dotyczącego optymalnego normatywnego ukształtowania prokuratury, z odpowiednim systemem gwarancji prawnych zabezpieczających niezależność prokuratora, a jednocześnie właściwie układającym relację z władzą wykonawczą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wypracowanie właściwej organizacji prokuratury nie jest zadaniem łatwym. W dalszej części analizy przedstawione zostanie zagadnienie zadań prokuratury i jej struktury organizacyjnej.

IV Zadania i ustrój prokuratury

Zadania prokuratury na poziomie ustawowym od dziesięcioleci określane były podobnie i nie jednoznacznie, chociaż w międzyczasie zmieniał się ustrój państwa oraz ewaluowało społeczeństwo. Zadaniem prokuratury w dalszym ciągu jest stanie na straży praworządności i wykonywanie bliżej niekreślonego zakresu zadań w zakresie ścigania przestępstw. Wcześniej to drugie zadanie określone było równie nieostro jako czuwanie nad ściganiem przestępstw. Do roku 1985 ściganie przestępstw było egzemplifikacją zadania „strzeżenie praworządności ludowej”. Ustawodawca użył sformułowania „a w szczególności ściganie przestępstw,”[40] dla podkreślenia priorytetu ścigania przestępstw w działaniu prokuratury polegającym na strzeżeniu praworządności. Jednak już w ustawie o prokuraturze z 1985 r. strzeżenie praworządności i ściganie przestępstw ustawodawca zestawił na zasadzie koniunkcji za pomocą spójnika „oraz” co mogłoby wskazywać, że chodzi o dwa różne zadania, chociaż w treści przepisu (art. 2)[41] jest mowa o zadaniu w liczbie pojedynczej. W takim kształcie składniowym, wskazującym na rozdzielność zadań w zakresie strzeżenia praworządności i ścigania przestępstw, przepis pozostał do dziś.

Na początku lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku, kiedy określano zadania prokuratury, prokuratura i sądy były jedynymi instytucjami państwa, powołanymi do strzeżenia praworządności. Po roku 1992 przepisy o prokuraturze straciły rangę przepisów ustawy zasadniczej, chociaż podstawowym zadaniem prokuratury jest nadal strzeżenie lub stanie na straży praworządności. Powstały natomiast inne organy, wymienione w Konstytucji RP, które w zakresie działania mają zadania polegające na ochronie praworządności. W 1982 r powstał Trybunał Konstytucyjny, którego zadaniem jest kontrolowanie zgodności z konstytucją ustaw i aktów prawnych niższego rzędu. Kontrola taka jest zadaniem mieszczącym się w pojęciu strzeżenia praworządności, gdyż jest to kontrola legalności działania organów prawotwórczych. Prokurator też w tej kontroli uczestniczy, będąc stroną w postępowaniu przed Trybunałem. W 1987 r. został ustanowiony Rzecznik Praw Obywatelskich – jednoosobowy organ powołany do strzeżenia wolności, praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Od 1992 r. działa Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, która ma za zadanie stać na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji, zatem strzec praworządności w tym zakresie. Można wymienić jeszcze kilkanaście organów i instytucji, niemających umocowania w Konstytucji RP, których zadaniem jest strzeżenie praw określonej grupy społecznej[42]. Praworządność bowiem to określenie pojemne znaczeniowo. Należy zatem sformułować pytanie czy prokurator jest jednym z takich organów tzn. kolejnym rzecznikiem praworządności. Odpowiedź na to pytanie musi być przecząca, z uwagi na to, że prokurator w celu strzeżenia praworządności został wyposażony w uprawnienia władcze.Prokurator jest organem, który może inicjować postępowanie przed sądem i włączyć się do takiego postępowania w większości spraw. Daje mu to możliwość reagowania na zagrożenia dla praworządności. Rzecz w tym, aby prawidłowo i w porę dostrzegać te zagrożenia. W podobnej perspektywie należy postrzegać zakres aktywności prokuratora w postępowaniu przygotowawczym. Kodeks postępowania karnego jest w istotnej swojej części zbiorem przepisów, które ograniczają konstytucyjne prawa człowieka takie jak wolność, możliwość decydowania o swoim życiu osobistym, własność, tajemnica komunikowania się, wolność wykonywania zawodu. Przyczyną ograniczeń w sferze praw są nie tylko przewidziane w Kodeksie postępowania karnego środki zapobiegawcze, ale też inne środki przymusu. Zasady ich stosowania w praktyce, to znaczy sam przebieg czynności związanych z ich stosowaniem, czasem trwania i uchyleniem ma znaczenie dla dolegliwości danego środka i dlatego powinien je stosować organ powołany do strzeżenia praworządności i wyposażony w atrybut niezależności – sędzia lub prokurator. Czas trwania postępowania przygotowawczego to okres dla podejrzanego, pokrzywdzonego i innych uczestników postępowania, kiedy przy swoich wyborach osobistych muszą się liczyć z obowiązkami, jakie nakłada na nich Kodeks postępowania karnego. Dlatego przedłużający się czas trwania postępowania przygotowawczego nie jest obojętny dla strzeżenia praw uczestników postępowania. Kodeks postępowania karnego wyposaża prokuratora w szerokie uprawnienia do prowadzenia i nadzorowania postępowania przygotowawczego powadzonego przez inny organ. To właśnie wzgląd na obowiązki w zakresie strzeżenia praworządności spowodował nadrzędną pozycję prokuratora wobec innych organów uprawnionych do prowadzenia postępowania przygotowawczego i szerokie możliwości inicjowania postępowania sądowego i włączania się do toczącego się już postępowania przed sądem. Nie wydaje się jednak, aby taka rola prokuratora była powszechnie dostrzegana. W społeczeństwie prokurator nie jest postrzegany jako strażnik praworządności lecz często jako organ represji, chociaż tylko niewielki procent to osoby naruszające prawo karne. Co więcej, toczą się dyskusje nad pożądanym modelem prokuratury, między innymi w aspekcie wyboru pomiędzy modelem prokuratury sądowej, w którym prokurator miałby być tylko oskarżycielem, a prokuratorem śledczym z kompetencjami w zakresie prowadzenia i nadzorowania postępowania przygotowawczego. Jeżeli nawet prokuratorowi przypisano by  zadania tylko w jednej z wymienionych ról procesowych to i tak zaistniałaby potrzeba przekazania zadania strzeżenia praworządności innemu organowi.

Istnieje potrzeba nowego określenia zadań prokuratury jako instytucji stojącej na straży praworządności, które to określenie powinno być bardziej szczegółowe i przystępne w odbiorze dla społeczeństwa oraz oderwane od konotacji z językiem ustaw sprzed 1990 r. i tzw. praworządności ludowej. W tym celu warto wskazać w czyim interesie działa prokuratura. Rekomendować można, aby tym celem był interes społeczeństwa. Prokurator wykonując zadania niejednokrotnie odwołuje się do interesu społecznego przede wszystkim wtedy, gdy waży społeczną szkodliwość czynu. Ponadto interes społeczny uzasadnia włączenie się prokuratora w ściganie czynu co do zasady ściganego z oskarżenia prywatnego (art. 60 k.p.k.). Interes społeczeństwa w idealnym modelu powinien być zgodny z interesem państwa, jednak życie dostarcza przykładów, że nie zawsze tak jest. Dla ilustracji tego poglądu można wskazać dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym[43], w którym prawodawca stypizował jako przestępstwa zachowania powszechnie społecznie akceptowane. Bezdyskusyjnie politykę karną państwa kształtują uprawnione do tego organy – co do zasady parlament, czy – jak w powołanym przykładzie – Rada Państwa, jednak prokurator stosując prawo karne powinien mieć wyraźny wektor w czyim interesie działa.

W sytuacji, gdy prokurator stwierdza, że doszło do naruszenia prawa lub interesu społecznego czy to przez osobę, czy to przez instytucję lub organ, powinien być zobligowany do podjęcia czynności z wykorzystaniem władztwa państwa przyznanego mu w ustawach.

Przedstawione zadania prokuratury nie są rewolucyjną zmianą w stosunku do zasad obowiązujących dzisiaj i opisanych w poprzednich ustawach ustrojowych prokuratury. Inaczej jednak rozkładają priorytety w doborze przez prokuratora metod zażegnania konfliktu społecznego wywołanego przestępstwem lub innym naruszeniem prawa. Ponadto przyznają priorytet praworządności materialnej rozumianej jako przestrzeganie prawa, które respektuje prawa człowieka i jest społecznie słuszne.

Ustrojowo należałoby prokuraturę bliżej związać z sądami, ponieważ sądy mają podobną rolę do spełnienia w zakresie ochrony praworządności. Zgodnie z art.1 § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych[44], sądy sprawują wymiar sprawiedliwości i wykonują inne zadania z zakresu ochrony prawnej. Zadania prokuratury też mieszczą się w pojęciu ochrony prawnej. W pewnym sensie byłoby to nawiązanie do tradycji przedwojennej, ale oczywiście trudno tamten model przenieść wprost do czasów współczesnych. Osoba wykonująca obowiązki prokuratora musi być wyposażona w atrybut niezależności również w odniesieniu do swoich przełożonych. W przeciwnym wypadku zawsze pozostaje wątpliwość, czy prokurator podejmuje samodzielnie decyzje, czy są to decyzje jego przełożonego lub innej osoby. Jest to kwestia kluczowa dla prawidłowego funkcjonowania prokuratury jako strażnika praworządności, gdyż łączy się z nią odpowiedzialność prawna i zawodowa za podejmowane czynności. Niezależność przecież nie oznacza samowoli prokuratora, podejmuje on czynności na podstawie ustaw. Rażąco błędnie zastosowane prawo albo bezczynność w danym postępowaniu rodzi odpowiedzialność dyscyplinarną prokuratora. Należy przy tym pamiętać, że obecnie postanowienia prokuratora kończące postępowanie przygotowawcze oraz postanowienia w przedmiocie środka zapobiegawczego są zaskarżalne do sądu i nie zachodzi obawa pozostawienia tej sfery czynności prokuratora poza kontrolą. Takiej kontroli z natury rzeczy podlega również akt oskarżenia, wniosek prokuratora o wydanie wyroku i orzeczenie uzgodnionych z oskarżonym kar i innych środków, wniosek o warunkowe umorzenie postępowania lub wniosek o orzeczenie środka zabezpieczającego. Potencjalnie największego zagrożenia dla działania prokuratury w przedstawionym modelu ustrojowym może stanowić brak dyscypliny procesowej prokuratorów w zachowaniu kodeksowych terminów kończenia postępowań przygotowawczych. Jest to jednak problem dotyczący nie tylko prokuratury, ale również sądów, a dotychczasowe metody jego rozwiązywania przyniosły tylko częściowe efekty. Strona ma wprawdzie narzędzie procesowe w postaci skargi na naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki[45], jednak instrument ten nie może zastąpić rozwiązań systemowych. Istnieje więc potrzeba koordynacji pracy prokuratorów i kontroli poziomu realizacji zadań prokuratury w obszarze działania danej jednostki organizacyjnej prokuratury.

Wydaje się konieczne, aby w tym celu istniał naczelny organ prokuratury. Powinien być to organ jednoosobowy, który swoje zadania z zakresu kontroli pracy prokuratorów oraz zadania własne określone w ustawach realizowałby z pomocą biura obsługującego ten organ. W dotychczasowych modelach w Polsce prokuratorzy wykonujący obowiązki w centralnej jednostce prokuratury nie mają w zasadzie swoich kompetencji i de factowykonują uprawnienia i zadania Prokuratora Generalnego Nie ma powodów aby występowanie przed Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym lub Trybunałem Konstytucyjnym było zarezerwowane dla prokuratora na stanowisku naczelnej jednostki prokuratury, skoro inne strony postępowania przed tymi sądami nie mają szczególnych ograniczeń.

W demokratycznym państwie prawa niezbędne jest powołanie rady prokuratury jako organu państwowego, do zadań którego należałoby przede wszystkim czuwanie nad niezależnością prokuratury i prokuratorów. W tym celu rada powinna być wyposażona w kompetencje konieczne do realizacji tego zadania. Organ ten w żadnym wypadku nie może stanowić samorządu zawodowego, gdyż jego zadaniem nie byłoby dbanie o dobrostan prokuratorów lecz o pryncypia państwa: skuteczną prokuraturę, sprawnie zarządzaną, w której prokuratorzy o wysokich kwalifikacjach zawodowych, etycznych i postawie do obowiązków zawodowych. Odnośnie do ostatniej z wymienionych kwalifikacji chodzi o rozumienie wymogów służby i zaangażowania na rzecz realizacji celów prowadzonych czynności.

Zadania i ustrój prokuratury powinny mieć rangę przepisów konstytucyjnych. Zadania prokuratury, wynikające zarówno z obecnie obowiązującej ustawy ustrojowej, wcześniejszych ustaw jak i propozycji przyszłych regulacji dotykają szerokiej sfery praw i wolności człowieka. Ochrona tych praw dotyczy zarówno praw naruszonych czynem przestępnym lub innym bezprawiem, jak i praw sprawcy czynu zabronionego co do którego jest prowadzone postępowanie przygotowawcze. Rocznie w prokuraturze zarejestrowanych jest ok. 1 000 000 spraw karnych[46], co oznacza, że w kręgu zainteresowania tych spraw jest kilka milionów osób rocznie, którym prokurator powinien zapewnić ochronę prawną. Próba konstytucjonalizacji przepisów prokuratury była podjęta w Sejmie RP VI kadencji[47], jednak proces legislacyjny nie został zakończony do końca kadencji, a nowej kadencji parlamentu nie powrócono do tej propozycji.

Struktura organizacyjna prokuratury w Polsce obejmująca cztery szczeble organizacyjne prokuratury ustalona została ustawą z dnia 15 maja 1993 r. o zmianie ustaw – Prawo o ustroju sądów powszechnych, o prokuraturze, o Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym, o Krajowej Radzie Sądownictwa i o powołaniu sądów apelacyjnych[48], na mocy której stworzono prokuratury apelacyjne, zaś Prokuratura Krajowa powołana została w miejsce Departamentu Prokuratury Ministerstwa Sprawiedliwości ustawą z dnia 10 maja 1996 r. o zmianie ustaw o prokuraturze, o Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawy – Prawo o adwokaturze[49]. Tym samym w miejsce już zhierarchizowanej struktury powołano do życia instytucję jeszcze bardziej rozbudowaną o czterech szczeblach organizacyjnych[50]. Ponadto ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu[51] obok już istniejącego odrębnego pionu prokuratury wojskowej powołano do życia Główną i oddziałowe Komisje Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu jako wyodrębnione struktury prokuratorskie, a ustawą z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach bezpieczeństwa państwa z lat 1944 -1990[52] powołano Biuro Lustracyjne i oddziałowe biura lustracyjne jako kolejny wyodrębniony pion w strukturze organizacyjnej prokuratury. Warto zwrócić uwagę, że zamierzeniem ustawodawcy było wykreowanie struktury organizacyjnej prokuratury, która odpowiadałaby strukturze organizacyjnej sądów w Polsce, stąd do podstawowych zadań poszczególnych szczebli organizacyjnych prokuratury należał przede wszystkim udział prokuratora w postępowaniach przed sądem tego szczebla, który odpowiadał szczeblowi organizacyjnemu prokuratury (art. 17 ustawy o prokuraturze[53]), a także nadzór instancyjny i służbowy w stosunku do jednostki niższego szczebla.

Przy zasadzie indyferencji obowiązującej w prokuraturze, kwestia występowania przed sądem prokuratora z jednostki organizacyjnej szczebla paralelnego do szczebla sądu, przed którym toczy się postępowanie, jest kwestią natury organizacyjnej a nie wymogiem niezbędnym. Warto w tym miejscu zasygnalizować, że w zakresie reprezentacji prokuratora w postępowaniu odwoławczym wymóg, aby to prokurator z prokuratury odpowiadającej danej instancji sądu występował przed tym sądem, był z reguły spełniany, natomiast w postępowaniach pierwszoinstatncyjnych, w których akt oskarżenia wywiódł prokurator z prokuratury rejonowej, zasadą było uczestnictwo w postępowaniu sądowym autora aktu oskarżenia. W obecnym stanie prawnym prokurator – autor aktu oskarżenia uczestniczy we wszystkich posiedzeniach sądu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, a więc występuje przed wszystkimi sądami powszechnymi, niezależnie od szczebla organizacyjnego prokuratury do którego jest przyporządkowany.

W czasie tworzenia wielostopniowej struktury prokuratury, nadzór instancyjny w prokuraturze był rozbudowany, co wynikało z konieczności rozpoznawania szeregu środków odwoławczych wnoszonych przez strony postępowania, w przedmiocie których orzekał prokurator nadrzędny[54]. W obecnym stanie prawnym nadzór instancyjny w prokuraturze ma znaczenie marginalne. Przewidziany jest on wyłącznie w przypadku określonym w art. 465 § 2a k.p.k., stanowiącym, że w sprawach z oskarżenia prywatnego zażalenie na postanowienie prokuratora o odmowie wszczęcia lub o umorzeniu postępowania rozpoznaje prokurator nadrzędny. Nadzór instancyjny sprawowany przez prokuratora nadrzędnego przewidziany został również w odniesieniu do zażalenia na postanowienie prokuratora w przedmiocie kosztów – art. 626a k.p.k.

Wieloletnie doświadczenia wskazują, że nadzór służbowy z poziomu jednostki wyższego szczebla ma ograniczony wpływ na podniesienie jakości postępowań, czy podniesienie sprawności tych postępowań. Nie sprawdził się zwierzchni nadzór służbowy prowadzony równolegle z poziomów kilku jednostek nadrzędnych. Badania przeprowadzone przez Instytut Wymiaru Sprawiedliwości w 2008 r.[55] wykazały, ze tylko w 52,6 % spraw badanych nadzór był przydatny w postępowaniu, w 39,1 % wypadkach nadzór był formalny, bez szczególnej potrzeby, a 6,% – zbędny. Zasadnie zatem z tej formy nadzoru zrezygnowano na rzecz tzw. nadzoru konsultacyjnego i prowadzonego wyłącznie z poziomu jednostki szczebla bezpośrednio wyższego. Nie negując korzyści płynących z oceny sprawy przez innego prokuratora, z reguły bardziej doświadczonego, podnieść należy, że ta forma konsultacji nie uzasadnia utrzymywania wielostopniowej prokuratury. Uzasadnienia dla czterostopniowej, hierarchicznej struktury prokuratury trudno też szukać w tzw. nadzorze służbowym procesowym. Obecnie w ramach tego nadzoru może być wykorzystywana tylko jedna czynność procesowa – przedłużenie czasu trwania śledztwa na okres powyżej roku (art. 310 k.p.k.).

W istocie tym co odróżnia poszczególne szczeble organizacyjne prokuratury w zakresie prowadzenia postępowań przygotowawczych i nadzorowania takich postępowań prowadzonych przez inne organy jest najczęściej kwantyfikator „poważny” i „najpoważniejszy” w odniesieniu do określonej kategorii przestępstw (tak art. 19 § 2 i 4 ustawy Prawo o prokuraturze. Tytułem przykładu wskazać można kompetencję Wydziału Spraw Wewnętrznych Prokuratury Krajowej, do którego zadań należy prowadzenie „najpoważniejszych przestępstw popełnionych przez sędziów, asesorów sądowych, prokuratorów (…)”(verba legis), z czego wnioskować należy, że poważne i pozostałe przestępstwa popełnione przez wskazane wyżej grupy zawodowe mogą być prowadzone na innych szczeblach organizacyjnych prokuratury, w tym w prokuraturze rejonowej[56]. Właściwość ta nie występuje bowiem już na żadnym innym szczeblu organizacyjnym prokuratury, przy wykorzystaniu wskazanego kwantyfikatora. Kolejnym przykładem jest właściwość prokuratur regionalnych i okręgowych – do właściwości tych pierwszych należą sprawy o „najpoważniejsze przestępstwa finansowo – gospodarcze i skarbowe”, do tej drugiej zaś należą „poważne przestępstwa finansowe i skarbowe”. Pomijając w tym miejscu trudności interpretacyjne, jakie niewątpliwie ujawniają się przy stosowaniu wskazanej nomenklatury (np. odróżnienie kategorii przestępstw finansowo – gospodarczych i tych, które mają wyłącznie finansowy charakter), stwierdzić należy, że już sama lektura ustawy wskazuje, że postępowania przygotowawcze w każdej z wyżej wskazanych kategorii przestępstw prowadzone są na każdym szczeblu organizacyjnym prokuratury. Jedyną niewątpliwie różnicą jest obszerność materiału dowodowego, który jest gromadzony w danym postępowaniu oraz waga przestępstwa wyrażająca się w wielkości szkody wyrządzonej czynem zabronionym. Metodyka postępowania oraz konieczny zasób wiedzy prawniczej do przeprowadzenia tego postępowania, bądź wyznaczenia jego kierunków w przypadku śledztwa powierzonego i nadzoru nad tym postępowaniem jest tożsama, niezależnie od przyjętych kwantyfikatorów. Powyższy wywód zmierza do postawienia tezy o konieczności reformy struktury organizacyjnej prokuratury w kierunku zredukowania jej szczebli organizacyjnych. Niekwestionowanym twierdzeniem jest to, że zarówno w prokuraturach regionalnych, jak i prokuraturach okręgowych prowadzone lub nadzorowane są postępowania, które wymagają znacznego nakładu pracy. Jest to jednak problem, który może być rozwiązany przy odpowiedniej organizacji pracy w modelu prokuratury o zredukowanej strukturze hierarchicznej. Warto zwrócić uwagę na obowiązujący w Republice Federalnej Niemiec model organizacyjny prokuratury. Występują tam wyłącznie prokuratury w strukturze dwuszczeblowej oraz Prokuratura Federalna, przy Trybunale Federalnym, jednak Federalny Prokurator Generalny nie jest uprawniony do wydawania wiążących poleceń prokuratorom w krajach związkowych[57].

Godnym rozważenia modelem organizacyjnym byłby model redukujący prokuratury rejonowe na rzecz dużych prokuratur okręgowych z siedzibami w miastach będących siedzibami sądów okręgowych i ewentualnie z wydziałami zamiejscowymi w razie takiej konieczności. W procesie powoływania prokuratora do pełnienia funkcji prokuratora okręgowego należałoby również wykorzystywać opinię właściwego sądu. Prokurator okręgowy powinien być jedynym uprawnionym do nadzoru służbowego z wykorzystaniem instrumentów prawnych opartych na zasadzie dewolucji i substytucji, prawem wydawania poleceń co do przeprowadzenia dalszych czynności procesowych w postępowaniu oraz przełożonym dyscyplinarnym podległych mu prokuratorów.

Rozważać można, czy prokuratura regionalna (apelacyjna) w tym modelu ma rację bytu.

Prokuratura Krajowa (Generalna) jako jednostka organizacyjna prokuratury ma natomiast uzasadnienie tylko w wypadku, gdy pozostanie na tym szczeblu pion do spraw przestępczości zorganizowanej. W przeciwnym wypadku jednostka centralna prokuratury powinna być zorganizowana jako biuro Prokuratora Krajowego (Generalnego) do realizacji zadań własnych tegoż prokuratora i – jeżeli ustawa na to pozwala – możliwością dewolucji tych zadań podległych prokuratorów, z silnie rozbudowaną komórką analityczno-kontrolną.

Takie ukształtowanie prokuratury pozwalałoby na wprowadzenie specjalizacji prokuratorów, sprawny podział spraw poszczególnych kategorii do wyspecjalizowanych wydziałów, efektywną relokację kadr w zależności od potrzeb. W istocie prokuratura okręgowa stałaby się właściwą we wszystkich kategoriach spraw, co przy właściwej organizacji pracy mogłoby okazać się wysoko efektywne. Utworzenie wydziałów ogólnych i specjalistycznych na poziomie prokuratury okręgowej umożliwiałoby prokuratorom przechodzenie do kolejnych wydziałów, uzyskiwanie nowej wiedzy i nowych doświadczeń, a jednocześnie redukowałoby ryzyko wypalenia zawodowego związanego z prowadzeniem spraw tej samej kategorii. Ryzyko to jest rażąco widoczne w przypadku kategoryzacji spraw przyjętej przez ustawodawcę w ustawie – Prawo o prokuraturze. Zajmowanie się przez większą część życia zawodowego wyłącznie poważnymi sprawami skarbowymi może być niezwykle przeciążające, stąd ustawodawca powinien przewidzieć mechanizmy relokacji kadry w ramach instytucji, tak aby przeciwdziałać tym wysoce negatywnym zjawiskom.

W proponowanym modelu liczba prokuratorów w danej jednostce organizacyjnej wcale nie musiałaby być duża przy założeniu, że prokurator przede wszystkim odpowiada za praworządny przebieg postępowania przygotowawczego i pełni rolę oskarżyciela publicznego. Taki model organizacyjny jest możliwy do realizacji przy założeniu, że każdy prokurator ma jednego lub kilku asystentów mogących przeprowadzać czynności dowodowe i sporządzać projekty decyzji kończących postępowanie. Zaletą tego modelu byłaby możliwość szybkiej interwencji procesowej w sytuacji gdy Policja lub inny organ dochodzeniowy opieszale lub niewłaściwie realizuje wytyczne prokuratora w danym postępowaniu. Należy jednak podkreślić, że taki model ustrojowy i organizacyjny prokuratury jest możliwy tylko przy pełnej odpowiedzialności prokuratora za prawidłowość pod względem merytorycznym i procesowym powierzonych mu postępowań. Od odpowiedzialności zwalniałyby go tylko uchybienia prokuratora przełożonego w zakresie organizacji pracy w jednostce. Zachęcające jest to, że w proponowanym modelu zdefiniowany jest prokurator odpowiedzialny za sprawę, której to odpowiedzialności nie rozmywają ewentualne uchybienia nadzoru. Model taki wyzwala też kreatywność prokuratora w poszukiwaniu metod sprawniejszego przeprowadzenia czynności.  

Pozytywnym zabiegiem organizacyjnym było włączenie prokuratury wojskowej do struktur prokuratury powszechnej. Wyodrębnienie prokuratury wojskowej w 1944 r. nastąpiło w sytuacji trwających jeszcze na obszarze Polski działań wojennych a sama struktura w tamtym czasie była wykorzystywana do represji wobec oponentów tworzonego ustroju państwa. Obecnie zadania prokuratury wojskowej można realizować w ramach struktury powszechnych jednostek organizacyjnych. Wydaje się, że obecnie straciły już aktualność powody, dla których utworzony został pion prokuratorski w Instytucie Pamięci Narodowej i to zarówno tych wykonujących obowiązki Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i okręgowych komisjach, jak również w Biurze Lustracyjnych. Niewielka liczba spraw rozpoznawanych w tych strukturach w porównaniu z liczbą spraw w powszechnych jednostkach prokuratury nie uzasadnia utrzymywania odrębnego pionu prokuratury. Zakładana w opisywanym modelu specjalizacja prokuratorów umożliwia utworzenie komórek specjalizujących się w sprawach o przestępstwa stanowiące zbrodnie przeciwko Narodowi Polskiemu i w sprawach lustracyjnych na poziomie prokuratur okręgowych.

Tak ukształtowany model organizacyjny prokuratury jasno określa, kto jest odpowiedzialny za strzeżenie praworządności na obszarze działania danej prokuratury okręgowej. Obecnie ten sam obszar jest w zasięgu działania prokuratury rejonowej, okręgowej i regionalnej, przy czym na każdym szczeblu są realizowane podobne zadania rozdzielone – jak wcześniej wskazano – według nieostrych kryteriów. Jednostki organizacyjne prokuratury są jedynie formą organizacji pracy prokuratorów, zatem ich struktura powinna sprzyjać realizacji zadań przez prokuratorów, być funkcjonalna, czytelna i ekonomiczna. Chodzi również o to, aby obywatel wiedział, który prokurator odpowiada za strzeżenie praworządności na danym terenie i konkretnie w jego sprawie. W świadomości społecznej funkcjonuje stereotyp, że postępowanie prowadzi prokuratura raz rozumiana jako jednostka organizacyjna, innym razem jako zbiór prokuratorów. Takie podejście rozprasza odpowiedzialność za wadliwe decyzje lub czynności. Tymczasem i w obecnym stanie prawnym jest to nieprawda. Organem procesowym w postępowaniu przygotowawczym i stroną w postępowaniu sądowym jest konkretny prokurator znany uczestnikom postępowania z imienia i nazwiska.

V Podsumowanie

Reforma prokuratury to niewątpliwie jedno z najpilniejszych zadań, jakie stoją przed polskim ustawodawcą. Niniejszy artykuł stanowi przyczynek do dyskusji w jakim kierunku prokuraturę należy reformować. Wypracowanie optymalnego modelu nie jest zadaniem łatwym. Z tego też względu podejmowanie publicznego dyskursu z udziałem praktyków i teoretyków prawa jest ze wszech miar pożądane. Zdaniem autorów niniejszego artykułu koniecznym jest zdecydowane zerwanie z hierarchicznym modelem prokuratury na rzecz urzędu skupiającego niezależnych a nawet niezawisłych prokuratorów, z jednoczesnym wypracowaniem mechanizmów indywidualnej odpowiedzialności prokuratora za podejmowane czynności. Tylko w pełni niezależny prokurator może być strażnikiem praworządności, tylko taki daje gwarancje rzetelności procesu w jego fazie przygotowawczej.

Dr nauk prawnych Paweł Burzyński – prokurator Prokuratury Rejonowej w Lubartowie del. do Prokuratury Okręgowej w Lublinie

Grażyna Stanek – prokurator Prokuratury Generalnej w stanie spoczynku


[1] Dz.U. z 1989 r. Nr 75, poz. 444   

[2] Ustawa z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawcza Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Dz.U. z 1992 r. Nr 84, poz. 426.

[3] Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483

[4] Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 t.j. ze zm.

[5] Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 – t.j.ze zm.

[6] Prokuratury apelacyjne zostały utworzone ustawą z dnia 15 maja 1993 r. o zmianie ustaw – Prawo o ustroju sądów powszechnych, o prokuraturze, o Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym, o Krajowej Radzie Sądownictwa i o powołaniu sądów apelacyjnych. Dz.U. z 1993 r. Nr 47, poz. 213.

[7] Prokuratura Krajowa została utworzona ustawą z dnia 10 maja 1996 r. o zmianie ustaw o prokuraturze, Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawy – prawo o adwokaturze. Dz.U. z 1996 r. Nr 77, poz. 367

[8] Dz.U. z 2009 r. Nr 213, poz. 1802

[9] ustawa powołana w przypisie 5

[10] ustawa przewiduje jedynie konkurs na stanowisko prokuratora prokuratury rejonowej z tym, że Prokurator Generalny może odstąpić od tej procedury.

[11] W polskim piśmiennictwie istnieją tylko dwie monografie odnoszące się do prokuratury: K. Sitkowska, Pozycja ustrojowa i karnoprocesowa prokuratury w Polsce na tle prawnoporównawczym, Toruń 2012 r., L. Mazowiecka, Prokuratura w Polsce, 1918-2014, Warszawa 2015 r. Obie wskazane monografie mają charakter, historiograficzny, z elementami prawnoporównawczymi, w niewielkim stopniu dokonują jednak krytycznej analizy przyjętych rozwiązań normatywnych w Polsce.

[12] Powyższą sytuację bardzo dobrze obrazuje porównanie obecnie obowiązującej ustawy – Prawo o prokuraturze, przyjętej przez Sejm VIII Kadencji z projektem ustawy o tej samej nazwie opracowanym w Ministerstwie Sprawiedliwości pod kierownictwem podsekretarza stanu M. Królikowskiego http://legislacja.rcl.gov.pl/lista/2/projekt/52748/katalog/52763 (ostatecznie projektu nie przyjętego przez Radę Ministrów). Już pobieżna analiza obowiązującego aktu prawnego i powołanego projektu w zakresie najistotniejszych rozwiązań instytucjonalnych wskazuje na praktycznie pełną recepcję projektu poza odmiennym uregulowaniem kwestii podległości prokuratury czynnikowi politycznemu oraz wewnątrzinstytucjonalnej niezależności prokuratora.

[13] Dz. U. z 2013 r. poz. 1247

[14] ustawa powołana w przypisie 4

[15] Dz.U. z 1950 r. Nr 38, poz. 346

[16] L. Mazowiecka, Prokuratura…, op cit., s. 108.

[17] ustawa powołana w przypisie 8.

[18] uzasadnienie rządowego projektu ustawy o prokuraturze, druk sejmowy nr 617, www.sejm.gov.pl

[19] art. 10a ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, powołanej w przypisie 4

[20] art. 10e ustawy powołanej w przypisie 4..

[21] art. 8 ust. 1 i 2 ustawy powołanej w przypisie 4.

[22] o poleceniu dotyczącym treści czynności procesowej pisze T. Grzegorczyk: Niezależność prokuratury i prokuratorów w świetle znowelizowanej ustawą z dnia 9 października 2009 r. ustawy o prokuraturze. Prokuratura i Prawo. Nr 1-2, str. 38 i G. Stanek: Niezależność prokuratora i jej ograniczenia w świetle znowelizowanych przepisów ustawy o prokuraturze. Diariusz Prawniczy Nr 12-13/2010,

[23] art. 8a ust. 1 ustawy powołanej w przypisie 4.

[24] art. 24 pkt 1 ustawy powołanej w przypisie 4.

[25] ustawa powołana w przypisie 5

[26] odniesiono jednocześnie część ustawowych wymagań kwalifikacyjnych stawianych prokuratorom, osobie, która może pełnić urząd Ministra Sprawiedliwości i jednocześnie Prokuratora Generalnego (wymagania kwalifikacyjne przewidziane są dla Prokuratora Generalnego, ale przez przyjętą przez ustawę unię personalną Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego wymagania te musi spełnić każda osoba pretendująca na stanowisko Ministra Sprawiedliwości). Owe wymagane kwalifikacje nie są wszak szczególnie wygórowane – na łącznie osiem punktów art. 75 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze, które określają warunki stawiane dla powołania na stanowisko prokuratorskie, od Prokuratora Generalnego wymaga się li tylko spełnienia trzech z nich, tj. posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego i korzystania z pełni praw cywilnych i obywatelskich oraz niekaralności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, nieskazitelność charakteru oraz ukończenie studiów prawniczych. Jedyną pozytywną zatem zmianą jest wprowadzenie do porządku normatywnego warunku ukończenia studiów prawniczych przez osobę piastującą urząd Ministra Sprawiedliwości.

[27] dane statystyczne za rok 2015 i 2017 na stronach Prokuratury Krajowej w zakładce sprawozdania i statystyki

[28] K. Sitkowska, Pozycja ustrojowa i karnoprocesowa prokuratury w Polsce na tle prawnoporównawczym, Toruń 2012, s. 109 i n. Warto wskazać, że w Niemczech Federalny Prokurator Generalny oraz Prokuratorzy Generalni krajów związkowych są mianowani przez Prezydenta Republiki Federalnej Niemiec, na wniosek Ministra Sprawiedliwości, wymagający akceptacji Rady Federalnej (Bundesratu). Federalny Prokurator Generalny nie jest uprawniony do wydawania wiążących poleceń prokuratorom w krajach związkowych. Gerichtsverfassungsgsgesstz § 12 oraz § 141-152, BGBI.IS.1077. W Republice Włoskiej konstytucja przyznaje prokuratorom takie gwarancje, z jakich korzystają sędziowie. Prokuratorzy są mianowani przez Wyższą Radę Magistratury, której podlegają. Prokuratura jest formalnie niezależna od władzy wykonawczej, jednak Minister Sprawiedliwości sprawuje nad nią nadzór i jest uprawniony do stosowania środków dyscyplinarnych. W Hiszpanii ustrój i zasady działania prokuratury określa konstytucja. Prokuratora Generalnego powołuje Król na wniosek rządu, po wysłuchaniu opinii Rady Głównej Władzy Sądowniczej. Prokuratura jest częścią władzy sądowniczej, niezależną od władzy wykonawczej. Minister Sprawiedliwości nie może wydawać prokuratorom poleceń, a jedynie zwracać się z prośbą o rozważenie konieczności podjęcia określonych działań, o czym ostatecznie decyduje Prokurator Generalny. K. Sitkowska,

[29] Tamże s. 110.

[30] Tamże s. 110.

[31] ustawa powołana w przypisie 5.

[32] art. 7 § 1 – § 3 ustawy powołanej w przypisie 5.

[33] ustawa powołana w przypisie 5.

[34] ustawa powołana w przypisie 5.

[35] art. 145 § 2 i art. 147 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze (akt prawny – przypis nr 5). Warto zaznaczyć, że w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy – Prawo o prokuraturze przewodniczących i zastępców przewodniczących sądów dyscyplinarnych wybierali sędziowie sądów dyscyplinarnych (art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (akt prawny – przypis nr 4).

[36] Art. 133 ustawy powołanej w przypisie 5.

[37] Na konieczność oparcia procedur awansowych prokuratora o kryteria obiektywne, w szczególności takie, jak kwalifikacje zawodowe, zdolność, prawość i doświadczenie wskazują Wytyczne dotyczące roli prokuratorów, przyjęte w 1990 r. przez VIII Kongres Narodów Zjednoczonych na temat Zapobiegania Przestępczości i Postępowania z Przestępcami. Res.A/CONF.144/28, Annex: Guidelines on the Role of Posecutors, Eighth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, 27 August to 7 September 1990, http://www1.umn.edu/humanrts/instree/i4grp.htm. Podobne stanowisko zawarte zostało w Rekomendacji Rec (2000)19 Komitetu Ministrów Rady Europy, gdzie wskazano, że zadaniem państwa jest zabezpieczenie uczciwych i bezstronnych procedur dotyczących rekrutacji, awansu i przeniesień prokuratorów, przy zastosowaniu kryteriów fachowości i doświadczenia. Recommendation Rec (2000)19 of the Committee of Ministers to memeber states on the role of public prosecution in the criminal justice system, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=376859&Site=CM

[38] Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (akt prawny – przypis nr 4). przewidywał, że prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury powołuje Prokurator Generalny na wniosek Krajowej Rady Prokuratury w procedurze określonej w art. 14c – 14j powołanej ustawy.

[39] ustawa powołana w przypisie 5.

[40] art. 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 1967 r. o prokuraturze. Dz.U. z 1080 r. Nr 10, poz. 30 – t.j.

[41] art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. (akt prawny – przypis nr 4). t.j. „Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw”.

[42] Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Konsumentów, Rzecznik Praw Pacjenta, Rzecznik Praw Pasażera Kolei i in.

[43] Dz. U. z 1981 r. Nr 29, poz. 154  

[44] Dz.U. z 2018 r. poz. 23 – t.j.

[45] Na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki ( Dz. U z 2018 r. poz. 23 – t.j.)

[46] dane statystyczne za rok 2017 na stronach Prokuratury Krajowej https://pk.gov.pl/wp-content/uploads/2018/04/sprawozdanie-PK-P1CA.pdf

[47] W oparciu o poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, druk sejmowy nr 2989

[48] Dz. U. z 1993 r., Nr 47, poz. 213

[49] Dz. U z 1996 r., Nr 77, poz. 367

[50] Warto zwrócić uwagę, że aż do 1993 r. prokuratura w Polsce była trzyszczeblowa: prokuratury rejonowe, prokuratury wojewódzkie oraz Prokuratura Generalna, którą zastąpiono Departamentem Prokuratury Ministerstwa Sprawiedliwości na mocy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 1990 r. Nr 20, poz. 121).

[51] Dz. U. z 1998 r., Nr 178, poz. 1375.

[52] Dz. U. z 2006 r., Nr 218, poz. 1592.

[53] ustawa powołana w przypisie 4.

[54] przepis art. 465 § 2 k.p.k. stanowił, że zażalenie na postanowienie prokuratora rozpoznaje prokurator nadrzędny, a w wypadkach przewidzianych przez ustawę sąd.

[55] Stanisław Łagodziński, Stanisław Momot: Zwierzchni nadzór służbowy w praktyce prokuratur apelacyjnych.. https://iws.gov.pl/analizy-i-raporty/raporty/#prawokarne2009

[56] Art. 19 § 4 ustawy – Prawo o prokuraturze, powołanej w przypisie 5.

[57] Gerichtsverfassungsgsgesstz § 12 oraz § 141-152, BGBI.IS.1077