Konferencja naukowa pt. „Konieczne i pożądane zmiany ustroju prokuratury w Polsce”

22 marca 2019 roku w Warszawie odbyła się zorganizowana przez Stowarzyszenie Prokuratorów „Lex Super Omnia” we współpracy z Wydziałem Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego doroczna konferencja naukowa pt. „Konieczne i pożądane zmiany ustroju prokuratury w Polsce”.

Otwarcia konferencji dokonali prof. dr hab. Stanisław Sulowski, dziekan Wydziału Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego i prok. Krzysztof Parchimowicz, prezes Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex super omnia”.

Prok. Krzysztof Parchimowicz przywitał uczestników i przybyłych gości, wśród których znaleźli się prof. Małgorzata Gersdorf – I Prezes Sądu Najwyższego, sędzia Stanisław Zabłocki – Prezes Izby Karnej Sądu Najwyższego, dr Stanisław Trociuk – zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich, adw. Jacek Trela – prezes Naczelnej Rady Adwokackiej, prof. Ewa Łętowska – sędzia Trybunału Konstytucyjnego w st. spoczynku, prof. Leszek Kubicki – sędzia SSN w st. spoczynku, prof. Krystian Markiewicz – prezes Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia, prok. Andrzej Seremet – były Prokurator Generalny, Jerzy Stępień – sędzia Trybunału Konstytucyjnego w st. spoczynku, prof. Mirosław Wyrzykowski – sędzia Trybunału Konstytucyjnego w st. spoczynku, sędzia Wojciech Hermeliński – sędzia Trybunału Konstytucyjnego w st. spoczynku, przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej, posłowie Kamila Gasiuk-Pihowicz, Arkadiusz Myrcha i senator Piotr Zientarski, Danuta Przywara –  prezes Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, prokuratorzy w st. spoczynku Beata Mik, Aleksander Herzog i Wojciech Sadrakuła oraz dziennikarze i liczne grono przedstawicieli świata nauki.

Otwierając konferencję prok. Krzysztof Parchimowicz poprosił zebranych o uczczenie chwilą ciszy zmarłego dzień wcześniej prok. Andrzeja Jacka Kaucza, członka zarządu naszego Stowarzyszenia.

Panel I pt. „Prokurator w systemie ochrony praw i wolności” moderował Jerzy Stępień, sędzia TK w stanie spoczynku.

Pani prof. Ewa Łętowska i dr Małgorzata Szeroczyńska, członkini Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex Super Omnia” przedstawiły dwugłos w dyskusji na temat „Prokurator jako rzecznik praworządności”.

Dr Małgorzata Szeroczyńska rozpoczęła wypowiedź od przypomnienia ustawowej roli prokuratury określonej w art. 2 ustawy Prawo o prokuraturze z 2016 r., zgodnie z którym  prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Szefostwo prokuratury oczekuje, że w poszczególnych jednostkach organizacyjnych prokuratury tych spraw w zakresie „stania na straży praworządności”, czyli tak zwanych spraw „PC” i „PA” będzie dużo. Zatem w prokuraturach rejonowych prokuratorzy na przykład zgłaszają swój udział w postępowaniach w sprawie alimentów. Nadto Prokuratura Krajowa jest świetnym źródłem pomysłów, co robić, by zwiększyć ilość spraw „PC” i „PA”. Oczekuje się od prokuratorów rejonowych uczestnictwa we wszelkich komisjach samorządowych, wszczynania postępowania w sprawie wykreślenia spółek z KRS, analizowania i zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego, wytaczania powództw o upadłość spółek i upadłość osób fizycznych oraz innych działań.

Panelistka zadała zatem pytania – czy takie działania to jest naprawdę stanie na straży praworządności? Czy my jako prokuratorzy się na tym znamy? Jeśli robimy to źle lub wcale, to czy w ogóle powinniśmy mieć takie obowiązki?

Prof. Ewa Łętowska przyznała, że prok. Małgorzata Szeroczyńska przedstawiła bardzo obrazową panoramę. Przestrzegła jednakże, że okrawanie własnych kompetencji jest niebezpiecznym precedensem, co można pokazać na historycznym przykładzie sądów administracyjnych.

Dodała, że prokuratura i inne organy państwa mają problem, jeżeli prawo łamane jest systemowo, tzn. dana działalność opiera się na określonych naruszeniach prawa, wobec których państwo okazuje się bezsilne.

Dr Małgorzata Szeroczyńska stwierdziła, że nie postuluje odebrania prokuraturze obowiązku czuwania nad praworządnością, lecz wskazuje, że powinno zostać zdefiniowane, na czym ma polegać  ochrona praworządności podejmowana przez prokuraturę.

Podsumowała, że prokuratura powinna chronić praworządność w aspekcie karnym. Myśląc o nowym prawie o prokuraturze należy się zastanowić, czy należy utrzymać obecne obowiązki prokuratora.

Prof. Ewa Łętowska dodała, że prokuratura powinna być proceduralną deską ratunku, czyli występować tam, gdzie obywatel nie ma środka prawnego.

Następnie głos zabrał prof. Ryszard Piotrowski (UW) z wystąpieniem pt. „Prokurator specjalny – anachronizm czy ustrojowa konieczność?” i przedstawił historię oraz zasady działania tego urzędu w USA.

W USA „special prosecutor” służy legitymizacji władzy. W razie potrzeby jego zadaniem jest pociągnięcie prezydenta do odpowiedzialności za łamanie prawa – pod warunkiem, że prezydent się na to zgadza. Historycznie prezydencji powoływali tych prokuratorów, żeby zatuszować jakiś gigantyczny skandal.

Profesor Piotrowski przypomniał, że prezydent USA jest ponad prawem, ale tylko do momentu, kiedy opinia publiczna (media) tak uważają.

Odpowiadając na pytanie postawione w tytule wystąpienia panelista stwierdził, że „special prosecutor” to ustrojowa konieczność w anachronicznym ustroju.

Dr hab. Grzegorz Kuca (UJ) mówiąc na temat „Konstytucjonalizacja prokuratury: sfera  dyskusji naukowej czy ustrojowej potrzeby?” rozpoczął od stwierdzenia, że prokuratura jest ustrojowym paradoksem. Szukamy dla niej związków z wszystkimi trzema władzami, a przecież historycznie prokuratorzy królewscy stali na straży interesów fiskalnych monarchy.

W wielu państwach europejskich podniesiono prokuraturę do rangi konstytucyjnej po doświadczeniach totalitaryzmu lub autorytaryzmu (Hiszpania, Portugalia, Bułgaria i in.).

W Polsce pierwszą konstytucyjną regulację prokuratury przewidywała konstytucja z 1952 r. W naszej obecnej konstytucji są tylko dwa przepisy – art. 103 ust. 2 i art. 191 pkt 1 – w których wspomniana jest instytucja prokuratury oraz Prokurator Generalny. Nie jest to jednak konstytucjonalizacja prokuratury, ponieważ przepisy te występują na marginesie innych zagadnień.

Analiza porównawcza wykazała, że zasadniczo w większości państw UE występuje konstytucjonalizacja prokuratury. Tak jest w 17 na 28 państw Unii Europejskiej. Brak konstytucjonalizacji nie oznacza jednak, że konstytucje tych państw nie przewidują żadnych przepisów, które w jakiś sposób regulują ustrój prokuratury. Spośród 17 państw w 6 przypadkach ta regulacja ma charakter czysto ornamentacyjny, ponieważ są to właściwie tylko odwołania do ustaw. Natomiast w konstytucjach kilku krajów Europy południowej (np. Bułgarii, Hiszpanii) występują bardzo szczegółowe uregulowania prokuratury.

Doktryna wyróżnia cztery modele pozycji ustrojowej prokuratury:

• klasyczny (francuski) – prokuratura jest niezależna, właściwy minister może wydawać wytyczne,
• związania prokuratury z władzą sądowniczą (np. Włochy); urzędy prokuratury są przy każdym sądzie,
• podporządkowania parlamentowi,
• brytyjski – koronna służba prokuratorów korzystająca z pomocy adwokatów.

Podsumowując wypowiedź dr Grzegorz Kuca zapytał, czy występuje obecnie w Polsce „moment konstytucyjny”, czyli warunki do zmiany konstytucji. Podpowiedział, że w ankiecie przeprowadzonej przez Wydział Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w 2017 r. większość polskich konstytucjonalistów odpowiedziała, że nie.

Panel II pt. „Instytucjonalny wymiar prokuratury” moderowała dr Anna Materska-Sosnowska z Wydziału Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego.

Dr Michał Mistygacz (UW) przedstawił referat pt. „Stosunek służbowy prokuratora – między Scyllą niezawisłości a Charybdą posłuszeństwa” wskazując na jego szczególne znaczenie z uwagi na pełnione przez prokuratora role w procesie karnym, a w konsekwencji głęboką ingerencję w sferę praw i wolności obywatelskich. W odniesieniu do prokuratora posługujemy się pojęciem niezależności, które można zdefiniować w dwójnasób. Po pierwsze jako swobodę podejmowania decyzji procesowych w ramach podległości służbowej zakreślonych przez ustawę. Po drugie jako sytuację, w której prokurator jest wolny od nacisków wewnętrznych czy zewnętrznych, bezpośrednich czy pośrednich, jawnych czy też ukrytych tak ze strony przełożonych, uczestników postępowania, przedstawicieli władzy wykonawczej, ustawodawczej, partii politycznych, nacisku opinii publicznej.

Katalog gwarancji niezależności prokuratorskiej obejmuje m.in.: kwalifikacje zawodowe prokuratorów, doświadczenie zawodowe, odpowiedni poziom etyczny, nieusuwalność prokuratora ze stanowiska, nieprzenoszalność, przejrzysty system awansowania, niepołączalność z innymi funkcjami, prawo do własnego zdania i sądownictwo dyscyplinarne.

W praktyce niepewność stanowiska prokuratora w związku z dowolnością delegacji prokuratora na inne miejsce służbowe oraz nietransparentny system awansowy sprzyjają wytwarzaniu się szczególnego typu prokuratora – „prokuratora zależnego”. Również polecenie służbowe nie spełnia minimalnych standardów międzynarodowych wynikających z zaleceń Rady Europy Rec (2000)19 z dnia 6 października 2000 r. dotyczących roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych. Dodatkowo namiastka samorządu prokuratorskiego, którego kompetencje ograniczają się do uprawnień o charakterze niewiążących prowokują do pytania czy nie stanowi on jedynie niepotrzebnego dodatku, rodzaju chóru w tragedii greckiej.

Istniejący paradygmat stosunku służbowego prokuratora przestał spełniać adekwatnie swe funkcje. Przyjęcie nowego paradygmatu wymaga przedefiniowania założeń m.in. w obszarze systemu nominacyjnego, awansowego, uposażenia (uzależnionego od stażu służby), transparentności w zakresie reguł przydzielania spraw, wydawania poleceń. Niezależność prokuratorska to jeszcze sprawa wielkiej pedagogiki. Określone w tytule wystąpienia nawiązanie do peregrynacji czy też innymi słowy tułaczki Odyseusza należy odczytywać jako nieustanną wędrówkę do wyznaczonego celu – prokuratorskiej niezależności opartej o ustrojowe i procesowe gwarancje.

Następnie prof. dr hab. Celina Nowak (Dyrektor INP PAN) opowiedziała o „Prokuraturze Europejskiej jako nowym wymiarze współpracy państw członkowskich UE w sprawach karnych”.Przybliżyła historię powstania Prokuratury Europejskiej, której idea wyłoniła się w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Traktat Lizboński przewidział możliwość powołania Prokuratury Europejskiej w celu ścigania przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii Europejskiej. Prace rozpoczęto w 2013 r. na wniosek Komisji Europejskiej. W październiku 2017 r. wydano rozporządzenie wdrażające wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej.

Pod koniec 2020 roku ma zacząć funkcjonować „Prokuratura Europejska w organizacji”, która będzie organem Unii Europejskiej mającym osobowość prawną. Polska wraz z Wielką Brytanią, Irlandią, Danią, Szwecją i Węgrami należy do tak zwanych „państw nieuczestniczących”.

Jako ostatni z panelistów głos zabrał dr Wojciech Jasiński (Uniwersytet Wrocławski) z referatem pt. „Transparentność działania prokuratury – uwagi de lege ferenda”, który rozpoczął od stwierdzenia, że zestawienie słów „prokuratura” i „transparentność” właściwie się nie pojawia w piśmiennictwie prawniczym. Przypomniał także słowa angielskiego prawnika i filozofa Jeremiego Benthama, iż tajność była zawsze narzędziem tyranii.

Odnosząc się do zagadnienia transparentności w działaniu prokuratury wskazał, że zachodzą jej dwa aspekty:

• związany ze ściganiem karnym – w łatwej opozycji postępowanie przygotowawcze przeciwstawiane jest postępowaniu sądowemu, gdyż przygotowawcze jest co do zasady tajne, a sądowe jawne,
• związany z ustrojem prokuratury – instytucjonalny; kultura organizacyjna prokuratury determinuje stosunek do transparentności (wewnętrznej i zewnętrznej).

Panelista wskazał, że orzecznictwo ETCZP podkreśla, że postępowanie przygotowawcze mimo swojej tajności powinno być przedmiotem publicznej kontroli.

Demokratyczne państwo prawa powinno działać na podstawie weryfikowalnych przesłanek, a wszelkie decyzje powinny być uzasadniane. Tak powinny funkcjonować wszystkie instytucje, gdyż buduje to ich autorytet oraz pomost pomiędzy instytucją a obywatelami.

Dr Wojciech Jasiński wymienił ponadto warunki konieczne do spełnienia, aby można było mówić o transparentności w prokuraturze:

• Prawnicy pracują na tekstach prawnych, więc znaczenie ma tworzenie prawa. Niedopuszczalna jest pośpieszna legislacja czy też przyjmowanie ustaw bez poprawek. Prawidłowa legislacja nie jest ponadto możliwa przy słabo działającym systemie konsultacji społecznych oraz opiniowania projektów aktów prawnych. Transparentność w tym wypadku oznacza inkluzywność, czyli włączenie osób trzecich do procesu legislacji.
• Kreowanie organów prokuratury – wyjściowe założenie jest takie, że Prokuratorem Generalnym nie może być polityk. Procedura wyłonienia takiej osoby musi być transparentna.
• Transparentność w zakresie zatrudnienia i awansów – problem z ogromną ilością prokuratorów delegowanych; konieczne są jasne i przejrzyste kryteria awansów.