Prokuratura – rys historyczny

PROKURATURA – RYS HISTORYCZNY

Słowo „prokuratura” wywodzi się z języka łacińskiego. Procurare oznacza zajmowanie się interesami, zarządzanie. W Cesarstwie Rzymskim prokurator to uosobienie zarządu, wysokiego urzędnika w Rzymie lub prowincji. Prokuratura we współczesnym kształcie ewoluowała się na przestrzeni wieków. Instytucja prokuratury zasadniczo jest pochodzenia francuskiego, jej nowożytna koncepcja pojawiła się na przełomie XIII i XIV wieku we Francji, Hiszpanii i Portugalii. Prokurator najpierw pełnił rolę pełnomocnika monarchy przed sądem, zaś od XIV wieku prokuratorzy przekształceni zostali w stałych, mianowanych przez króla urzędników. Do zadań prokuratora należało przygotowanie wniosków na piśmie oraz pism procesowych, natomiast przemawianie przed sądem i ustne uzasadnianie wniosków należało do adwokata królewskiego[1].

Prokuratorzy królewscy jako urzędnicy królewscy w średniowieczu powołani byli do stania na straży fiskalnych interesów monarchii (króla) w procesach sądowych. Interes państwa łączył się z wszczynaniem postępowania z urzędu. Podstawy organizacyjne funkcjonowania prokuratury pochodzą z czasów Filipa IV Pięknego (1285-1314). Pierwotnie prokuratorzy nie pełnili funkcji oskarżyciela, lecz byli uczestnikami postępowania, które było wszczynane na skutek skargi pokrzywdzonego lub przez sąd z urzędu. Pozycja prokuratorów ewoluowała i prokuratorzy królewscy uzyskali prawo do ścigania przestępstw z urzędu oraz wnoszenia oskarżenia w imieniu króla (ordonans królewski z 23 marca 1302 r.). Instytucja prokuratora królewskiego (prosecureur du roi) ustanowiona została na wzór istniejących przy sądach kościelnych tzw. promovens inqiustionem[2].

Prokuratorzy pozostawali niezależni od sądu, ponosząc odpowiedzialność i będąc wyłącznie i bezpośrednio podporządkowani królowi. Umacnianie pozycji międzynarodowej Francji prowadziło do znacznych obciążeń fiskalnych. Pierwotne zadanie prokuratorów królewskich związane z reprezentowaniem interesów władcy w sferze fiskalnej z czasem objęło również interesy ogólne państwa[3]. Procureurs du roi pełnili głównie funkcje administracyjne. Proces centralizacji monarchii absolutnej skutkował również centralizacją wymiaru sprawiedliwości. Za czasów panowania Ludwika XIV (1638-1715) nastąpiło utrwalenie „urzędu służby publicznej” (le Ministère public) – prokuratury jako „organu publicznego oskarżenia i organu stojącego na straży praw”[4]. We Francji prokuratorów ogólnie zaliczano do ministère public, po polsku tłumaczonym jako „urząd publiczny”, co odpowiada nazwie „prokuratura”, która nie istnieje w terminologii francuskiej[5]. Ewolucja procesu francuskiego doprowadziła do wyparcia skargi prywatnej. Pozostał jeden oskarżyciel, królewski prokurator, który oskarżał w imieniu króla i dobra wspólnego. Dopiero w okresie Wielkiej Rewolucji Francuskiej nadany mu został dzisiejszy charakter. Znaczący wpływ na rozwój oraz kształt prokuratury w Europie miała, obok wspomnianej już Wielkiej Rewolucji Francuskiej, Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela, a następnie rewolucja przemysłowa oraz internacjonalizacja życia społecznego wraz z wymianą kulturalną i społeczną. Również upadek monarchii absolutnej i ugruntowanie zasady podziału władzy zapoczątkowały zmiany zgodnie z którymi gens du roi przestali być organem politycznym[6].

Prokuratura, obok parlamentu, sądownictwa powszechnego sprawowanego przez urzędników królewskich oraz całego systemu procesu inkwizycyjnego, była jednym ze środków podporządkowania wymiaru sprawiedliwości królowi, a więc depozytariuszowi pełni władzy w zakresie ścigania przestępstw niebezpiecznych dla feudalnego porządku społecznego[7]. W procesie inkwizycyjnym w niektórych państwach (np. przedrewolucyjna Francja czy niektóre kraje niemieckie do 1848 roku) istniała instytucja prokuratury. Prokurator nie pełnił jednak funkcji oskarżyciela. Procedura inkwizycyjna nie wyróżniała funkcji oskarżania. Wszystkie funkcje procesowe piastował niepodzielnie sąd. Prokurator działał jako promotor inqusitionis, a więc był organem popierającym śledztwo[8]. Pozycja ustrojowa i procesowa prokuratora jako oskarżyciela ukształtowała się dopiero w okresie porewolucyjnym, choć rozwiązania z okresu Wielkiej Rewolucji Francuskiej stanowiły „kamienie milowe” w kształtowaniu współczesnych modeli prokuratury[9]. Krystalizacja instytucji prokuratury nastąpiła wraz z wejściem w życie Code d’instruction criminelle z 1808 roku wprowadzającym mieszaną formę procesu.

W Polsce śladów urzędu prokuratora można się doszukiwać w czasach piastowskich. W okresie rządów Henryka IV Probusa na Śląsku utworzony został specjalny urząd konsula do ścigania różnych łotrów i rycerzy rabusiów, co w okresie rozbicia feudalnego było szczególnie pożądane w okresie braku silnej, scentralizowanej władzy, a także wobec anarchii stanów wyższych.

W Hiszpanii prokurator był również urzędnikiem królewskim, do zadań którego należała ochrona fiskalnych interesów monarchy oraz uczestnictwo w sprawach sądowych o charakterze kryminalnym. Pomysł ustanowienia prokuratury królewskiej przedstawił król Jan w czasie obrad Kortezów w Briviesca w 1387 roku[10].

Powstanie i rozwój prokuratury w zasadzie związane są z prawodawstwem okresu rewolucji francuskiej i kształtowaniem się mieszanej formy procesu karnego, a także ukształtowanym w okresie napoleońskim Code d’instuction criminelle z 1808 roku. Po obaleniu wszystkich urządzeń ustrojowych starego porządku, wśród których sądowe nie stanowiły wyjątku, ustawa z 16-24 sierpnia 1790 roku zamiast dawnych prokuratorów i adwokatów króla wprowadziła w sądach podział funkcji ministère public między komisarza króla (a po jego usunięciu komisarza narodowego władzy wykonawczej) i oskarżyciela publicznego[11].

W okresie kodyfikacji napoleońskich krystalizowała się rola i zadania prokuratury. Kształt procesu karnego był wynikiem kompromisu pomiędzy formą skargową procesu a formą inkwizycyjną, łącząc ze sobą cechy obydwu (proces mieszany, hybrydowy). Code d’instuction criminelle przewidywał funkcję oskarżyciela publicznego. W postępowaniach dotyczących wykroczeń przed tribunaux de simple police funkcję oskarżyciela pełnił przedstawiciel policji lub władzy municypalnej. W sprawach o występki przed tribunaux de simple correctionnelle oskarżycielem był prokurator, zaś w sprawach o zbrodnie należących do właściwości cour d’assises funkcję oskarżyciela pełnili prokuratorzy generalni. W Niemczech prokuratura jako organ, którego zadania obejmowały wnoszenie i popieranie skargi publicznej wprowadzono w 1849 roku w związku z wydarzeniami z 1848 roku (Wiosna Ludów).

Rekapitulując, instytucja prokuratury jest typową i zasadniczą instytucją dla francuskiego procesu karnego. Prokurator pełniący funkcję oskarżyciela publicznego i wszczynającego postępowanie z urzędu, a następnie wnoszącego i popierającego oskarżenie w imieniu państwa jako strona procesowa przed sądem umożliwiła pogodzenie zasady skargowości z zasadą działania z urzędu. Prokuratura we Francji, będąc jednolitą, niekolegialną, scentralizowaną władzą, oparta jest o zasadę hierarchicznego podporządkowania, dewolucji, substytucji i jednoosobowego działania. Współcześnie jest organizacyjnie powiązana z sądami, lecz funkcjonalnie od sądu niezależną[12].

W wieku XIX. na mapie Europy mamy do czynienia z rozprzestrzenianiem się wzorców francuskich, co doprowadziło do prawie całkowitego wyparcia procesu inkwizycyjnego. Model procedury karnej ukształtowany pod rządem Code d’instuction criminelle z 1808 roku wywarł zasadniczy wpływ na systemy procesowe Europy kontynentalnej. Świadczą o tym kodyfikacje procedury karnej we Włoszech, Hiszpanii, Belgii, Luksemburgu czy państwach skandynawskich. We Francji procureurs du roi i avocats du roi przekształcili się w ministère public, stając się wzorcem współczesnej prokuratury, który to model rozprzestrzenił się w całej Europie i został zaadoptowany, w mniejszym lub większym stopniu, w zależności od systemu sądownictwa i systemu politycznego[13].

Na kształtowanie się współczesnej prokuratury wpływ miały uformowanie się zasady równości stron, ścigania z urzędu, jak również reformy zasady skargowości.

Z prokuraturą organicznie związane jest pojęcie oskarżyciela, które to pojęcie łączy się z oskarżaniem, a więc obwinianiem kogoś o coś. Oskarżenie należy jednak utożsamiać z realizacją funkcji procesowej. Jak wskazuje Wiesław Daszkiewicz „oskarżycielem jest podmiot, który na podstawie własnych uprawnień procesowych lub działając jako organ państwa, występuje do sądu z żądaniem ukarania oskarżonego”[14].

Stefan Wolski opisując pozycję prokuratury na łamach „Wileńskiego Przeglądu Prawniczego” wskazywał, że „w każdym przeto Państwie o normalnych warunkach bytowania – czynnik wymiaru sprawiedliwości, którego pierwszym, bo dającym wszelką inicjatywę, organem jest Prokuratura – stoi na jednym z naczelnych miejsc, poddając swej kontroli w ustawowym zakresie działania wszelkie inne działy aparatu państwowego[15]. Komentując treść art. 231 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 lutego 1928 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych[16], zgodnie z którym „Prokurator stoi na straży ustaw”, podkreślał: „Krótkie, ale jak wymowne – i zarazem dumne – twierdzenie. Mieści się w nim bowiem i istota obowiązków Prokuratora i właściwe określenie roli Jego w życiu publicznym i kategoryczny imperatyw, by porządek prawny w Państwie znalazł w Nim zawsze swego bezkompromisowego obrońcę w wypadku, gdy ktoś, niezależnie od tego kto mianowicie, targnie się na zasady praworządności i ładu prawnego”[17].

Prokuratura jako instytucja, która zajmuje szczególne miejsce w systemie organów państwa przeszła zasadniczą ewolucję. Od organu będącego narzędziem sprawujących władzę do organu związanego z sądem. Ewolucję przechodziło również to w czyim interesie działała prokuratura. Współcześnie jest to interes publiczny, choć i dziś  nader często zdarzają się przypadki politycznego czy wręcz osobistego dyryżyzmu.

Instytucja prokuratury w Polsce i jej ustrojowe umiejscowienie nie znajdują należytego miejsca we współczesnych opracowaniach naukowych i dyskusjach popularnonaukowych. Ambicją środowiska prokuratorów skupionych w Stowarzyszeniu Prokuratorów „Lex Super Omnia” jest m.in. popularyzacja wiedzy na temat ustrojowego umiejscowienia prokuratury, jej uprawnień procesowych i uczestniczenie w dyskusji o funkcjach jakie powinna pełnić prokuratura w demokratycznym państwie prawnym. Dyskusja winna obejmować również ocenę czy struktura organizacyjna prokuratury jest funkcjonalna z punktu widzenia realizacji zadań prokuratury, czy dyslokacja prokuratorów na poszczególnych szczeblach jest równomiernie rozłożona i rozmieszczona proporcjonalnie do powierzonych zadań. Wreszcie przedmiotem dyskusji winno być określenie kompetencji w ramach struktury organizacyjnej i odpowiedź na pytanie, czy obciążenie prokuratury hipoteką pełnego podporządkowania władzy politycznej umożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie na miarę wyzwań demokratycznego państwa prawnego w XXI. wieku?

[1] K. Koranyi, Powszechna historia państwa i prawa, t. 1, Warszawa 1966, s. 140.

[2] Ibidem, s. 149.

[3] M. Rogacka-Rzewnicka, Oportunizm i legalizm ścigania przestępstw w świetle współczesnych przeobrażeń procesu karnego, Warszawa 2007, s. 42-43.

[4] W.F. McDonald, Criminal Prosecution and The Rationalization of Criminal Justice. Final Report, National Institute of Justice. U.S. Departament of Justice, December, 1991, s. 48.

[5] W. Sobociński, Prokuratura Sądu Kasacyjnego w Księstwie Warszawskim, Toruń 1993, s. 3.

[6] M. Mistygacz, Ustrój prokuratury w Polsce. Tradycja i współczesność, Warszawa 2013, s. 13.

[7] M. Cieślak, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Kraków 2011, s. 86.

[8]  W. Daszkiewicz, Oskarżyciel w polskim procesie karnym, Warszawa 1960, s. 12.

[9] M. Mistygacz, op. cit., s. 14.

[10] B.J. Stefańska, Prokuratura w Hiszpanii, organizacja i kompetencje, „Prokuratura i Prawo” 2002, nr 12, s. 84.

[11] W. Sobociński, op. cit., s. 4-5.

[12] M. Mistygacz, op. cit., s. 16.

[13] T.P. Marguery, Unity and Diversity of Public Prosecution Services in Europe. A study of the Czech, Dutch, French and Polish systems, University of Groningen 2008, s. 28.

[14] W. Daszkiewicz, Oskarżyciel w polskim procesie karnym, Warszawa 1960, s. 9.

[15] S. Wolski, Oskarżyciel publiczny, Odbitka z Wileńskiego Przeglądu Prawniczego 1935, s. 1.

[16] Dz.U. Nr 12, poz. 93.

[17] S. Wolski, op. cit., s. 1.