Opinia dot. projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (druk senacki 106)

Warszawa, dnia 4 maja 2020 roku

Pan Tomasz Grodzki
Marszałek Senatu RP

W nawiązaniu do uchwalonej w dniu 30 kwietnia 2020 roku ustawy o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (druk senacki 106) – Stowarzyszenie Prokuratorów „Lex Super Omnia” przedstawia stanowisko odnoszące się do zmian przepisów ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze, wprowadzonych na mocy art. 30 oraz 67 wskazanej ustawy.

Analiza obu przepisów wskazuje, iż nie mają one związku z przedmiotem regulacji i po raz kolejny przy wykorzystaniu innego aktu prawnego, wprowadzano istotne zmiany w funkcjonowaniu ustroju prokuratury. W tym przypadku dotyczą one samorządu prokuratorskiego oraz postępowania dyscyplinarnego.

Samorząd prokuratorski w ostatnich latach był marginalizowany, a jego rola na mocy przepisów ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku została w sposób istotny ograniczona, co oczywiście miało związek z zasadniczymi zmianami w ustroju prokuratury oraz wzmocnieniem roli Prokuratora Generalnego pozostającego jednocześnie Ministrem Sprawiedliwości. Krajowa Rada Prokuratorów przestała być organem kontrolującym, a stała się jednostką opiniodawczą kierowaną w zastępstwie Prokuratora Generalnego przez jego wiceprzewodniczącego, którym został wybrany Prokurator Krajowy. Powyższe pozwoliło na pełną kontrolę pracy Krajowej Rady Prokuratorów posiadającej kompetencje w kwestiach związanych z ochroną niezależności prokuratorskiej, czy też wypowiadania się w sprawach podejmowanych z inicjatywy Rady. Krajowa Rada Prokuratorów w okresie ostatnich 4 lat nie podejmowała spraw związanych z naruszaniem niezależności prokuratorskiej, czy też tych dotyczących funkcjonowania prokuratury. Istotną rolę przy blokowaniu wszelkich inicjatyw prokuratorskich odgrywa osoba kierująca Radą, którą w chwili obecnej jest Prokurator Krajowy.

Z tego też względu wprowadzone zmiany na mocy art. 30 wskazanej ustawy zmierzają do przedłużenia kadencji dotychczasowej Krajowej Rady Prokuratorów poprzez zmianę art. 42 § 5 ustawy Prawo o prokuraturze, a co istotniejsze uchylają zakaz pełnienia funkcji wiceprzewodniczącego Rady maksymalnie przez okres 2 kadencji (art. 42 § 4 poprzez skreślenie zdania drugiego), co jest ewidentnym ukłonem wobec Prokuratora Krajowego Bogdana Święczkowskiego, który w bieżącym roku utraciłby możliwość sprawowania tej funkcji. Mając na uwadze, iż Prokurator Generalny nie uczestniczy w posiedzeniach Rady, zapewnienie możliwości kierowania nią przez zaufane osoby stało się sprawą zasadniczą. Podobnie przedstawia się sytuacja z przedłużeniem kadencji Krajowej Rady Prokuratorów do 4 lat, co ewidentnie stanowi przejaw dążenia do utrzymania status quo. Jest to tym bardziej uzasadnione, że stosownie do art. 67 ust. 1 przepis ten będzie miał zastosowanie do Rady już działającej.
Zdaniem Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex Super Omnia” brak jest przesłanek do przedłużenia kadencji Rady z uwagi na to, że przeprowadzenie nowych wyborów jest możliwe po upływie okresu epidemii, analogicznie jak w przypadku pozostałych organów samorządowych, tj. w ciągu 90 dni od jej ustania (art. 67 ust. 3 ustawy).

Mając na uwadze, iż kadencja Rady upływa na przełomie kwietnia i maja 2020 roku, kilka miesięcy dalszego działania Rady, która nie wykazuje znaczącej aktywności nie ma uzasadnienia. Nie wyjaśnia też motywów takiego zapisu lakonicznie uzasadnienie projektu wskazujące jedynie, że: ”przeprowadzenie wyborów w czasie stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii skutkowałoby koniecznością zgromadzenia w jednym czasie i miejscu wielu osób, co mogłoby stanowić zagrożenie dla ich zdrowia i życia. Konsekwentnie również nie powinno się dokonywać powołań do rady. W tym stanie rzeczy kadencja Krajowej Rady Prokuratorów w dotychczasowym składzie powinna zostać przedłużona do czasu wyboru i powołania przedstawicieli na nową kadencję”.

Skoro zatem w tych warunkach należało przedłużyć kadencję to zdziwienie budzi fakt, iż nie przedłużono kadencji innych organów samorządowych przekładając jedynie termin wyborów na czas po ustaniu pandemii.
Wątpliwości Stowarzyszenia budzi także przepis art. 42 § 7a (wprowadzony art. 30 ust.1 lit c ustawy), statuujący, iż w szczególnie uzasadnionych wypadkach posiedzenia Krajowej Rady Prokuratorów mogą być przeprowadzane przy wykorzystaniu środków technicznych umożliwiających bezpośrednie porozumiewanie się na odległość.

Przeprowadzenie posiedzenia Krajowej Rady Prokuratorów w sposób, o którym mowa w zdaniu pierwszym, zarządza Przewodniczący.
Przepis ten nie wprowadza żadnych przejrzystych kryteriów przeprowadzania posiedzeń przy wykorzystaniu środków umożliwiających porozumiewanie się na odległość, co może determinować nadzwyczaj dowolne podejście do jego interpretacji. Może to skutkować ograniczeniem przeprowadzania bezpośrednich posiedzeń KRP, które i tak od pewnego czasu są rzadkością. Wydaje się zatem, iż w tym przypadku stan epidemii wykorzystywany jest do wprowadzenia zapisów mających ograniczyć możliwość udziału przedstawicieli prokuratorów w działalności organów samorządu.

Analogiczne rozwiązanie wprowadzone bowiem zostało także do zebrania prokuratorów Prokuratury Krajowej (art. 44 § 4 ustawy) oraz zgromadzenia prokuratorów w prokuraturze regionalnej (art. 47 § 6 ustawy). W tych przypadkach pojawiają się jeszcze względy techniczne, albowiem nie sposób wyobrazić sobie, aby możliwe było przeprowadzenie zgromadzenia z udziałem 80 osób (jak ma to miejsce w przypadku zgromadzenia Prokuratury Regionalnej w Warszawie), przy wykorzystaniu owych środków technicznych, których w istocie nie ma. Co więcej, eliminowałyby one możliwość prowadzenia debaty, a przecież wiele kwestii należących do kompetencji zgromadzenia wiąże się z oceną pracy prokuratorów przełożonych, czy też kierowanych przez nią organów. Trudno także wyobrazić sobie możliwość przeprowadzenia wyborów do różnego rodzaju gremiów, przy wykorzystaniu środków technicznych.

W istocie rzeczy od dawna samorząd nie podejmował żadnej istotnej inicjatywy odnoszącej się do obrony niezależności, czy też innych istotnych kwestii związanych z funkcjonowaniem prokuratury. Pojawiające się próby poruszania kwestii związanych z naruszaniem niezależności prokuratorów legły u podstaw kolejnych zmian zaproponowanych w art. 30 ustawy, a mianowicie zwiększenia liczby prokuratorów funkcyjnych poprzez włączenie ich do gremiów samorządowych, jak również ograniczenie możliwości inicjowania przedmiotu obrad organu przez jego członków.
W tym ostatnim zakresie kompleksowo zmieniono przepisy art. 44 § 3, art.46 w § 5, art. 48 w § 5 oraz art. 50 w § 5 ustawy w odniesieniu do wszystkich zgromadzeń i kolegiów dodając zapis o treści: „jeżeli zachodzą przesłanki, o których mowa w konkretnym przepisem kompetencyjnym”. Oznacza to, że zarówno zgromadzenie w Prokuraturze Krajowej, jak i kolegia na szczeblu prokuratur regionalnych i okręgowych nie mogą zostać zwołane w innej sprawie, aniżeli tej określonej w normie kompetencyjnej. Powyższy zapis w sposób jednoznaczny ma wyeliminować wszelkie inicjatywy środowiska prokuratorskiego zmierzające do zajmowania się sprawami innymi, aniżeli te, które wprost zostały zapisane w ustawie.

W tym stanie rzeczy organom tym pozostała jedynie rola opiniodawcza, a w przypadku zgromadzeń także po części wyborcza związana m.in. z wyborem dwóch trzecich liczby członków kolegium prokuratury regionalnej, przedstawiciela do Krajowej Rady Prokuratorów oraz członków Sądu Dyscyplinarnego przy Prokuratorze Generalnym.

Krytycznie ocenić należy także proponowaną treść przepisu artykułu 46 § 1 ustawy. Prokuratura jest strukturą scentralizowaną, w której już w obecnym stanie prawnym głos prokuratorów niepełniących żadnej funkcji jest znacząco ograniczony. Zgromadzenie prokuratorów działające w prokuraturach regionalnych jest jednym z niewielu forów, gdzie możność zabrania głosu mają prokuratorzy pochodzący z demokratycznego, bezpośredniego wyboru dokonanego przez prokuratorów danych jednostek. Kompetencje zgromadzenia prokuratorów działającego w prokuraturach regionalnych są wymienione w art. 47 zmienianej ustawy.

Zgromadzenie prokuratorów: 1) wysłuchuje informacji prokuratora regionalnego o działalności prokuratur i pracy prokuratorów oraz wyraża opinię w tym zakresie, a także przeprowadza wybory, o których mowa wyżej.

Aktualnie ukształtowany model działania prokuratury nie przewiduje kadencyjności osób pełniących funkcje kierownicze – osoby te obejmują i tracą stanowiska wyłącznie na mocy decyzji Prokuratora Generalnego, bez określenia czasu jej sprawowania. Naturalnym jest, że Prokurator Generalny, którym jest Minister Sprawiedliwości – zależny polityk, powierza funkcje prokuratorom o tożsamej z Jego wizją prokuratury umocowanej de facto w strukturze władzy wykonawczej.

Proponowane włączenie do składu zgromadzenia prokuratorów w prokuraturze regionalnej zastępców Prokuratora Regionalnego oraz Prokuratorów Okręgowych powoduje, że osoby te w sposób uprzywilejowany, bez konieczności poddania się procesowi wyborczemu ze strony ogółu prokuratorów, stają się członkami gremium, które ma istotny wpływ na ocenę działalności kierowanych przez nich prokuratury, wybiera członków kolegium oraz przedstawiciela do Krajowej Rady Prokuratorów, a co najważniejsze w połączeniu z opisywanym wcześniej § 3a zmienianej stawy, wybiera członków Sądu Dyscyplinarnego przy Prokuratorze Generalnym, którym zamierza się powierzyć wykonywanie obowiązków sędziowskich także po zakończeniu ich kadencji.

Należy zwrócić uwagę na już szeroki zakres uprawnień władczych prokuratorów przełożonych wobec ich podwładnych, mimo formalnej ich niezależności w prowadzonych postępowaniach, a także kompetencje do ich samodzielnego karania dyscyplinarnego oraz kierowania spraw przeciw nim do Rzecznika Dyscyplinarnego i Zastępców Rzecznika Dyscyplinarnego, którzy to oczywiście są mianowani przez Prokuratora Generalnego.

Wobec politycznej zależności prokuratury, ważne jest zapewnienie możliwie szerokiej niezależności sędziom Sądu Dyscyplinarnego przy Prokuratorze Generalnym. Sędziowie pochodzić powinni z wyborów dokonywanych przez jak największą liczbę prokuratorów, z ograniczeniem lub wyłączeniem wpływu na ich wybór ze strony prokuratorów funkcyjnych – pełniących funkcje z woli Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego.

Pewne zmiany dotyczą też postępowania dyscyplinarnego.
Art. 145 prawa o Prokuraturze w § 3 stanowi, iż: „kadencja członków Sądu Dyscyplinarnego przy Prokuratorze Generalnym rozpoczyna się z chwilą powołania przewodniczącego i trwa 4 lata.” Z kolei § 4 tego przepisu stanowi, iż w czynnościach orzeczniczych sędziowie są niezawiśli i podlegają jedynie ustawom. W istocie rzeczy jedynie te przepisy odnoszą się do statusu „sędziego dyscyplinarnego”. Dodać do tego należy jeszcze zapis art. 47 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze określający tryb wyboru członka sądu dyscyplinarnego, których liczbę określa każdorazowo Krajowa Rada Prokuratorów.

Należy zaznaczyć, iż przepisy ustaw regulujących ustój prokuratury nigdy nie posługiwały się określeniem sędziego, a jedynie dość konsekwentnie określeniem „członek Sądu Dyscyplinarnego”, co oczywiście ma swoją wymowę. Chodzi bowiem o to, aby odróżnić status określonych osób z korporacji wykonujących w określonym czasie i sytuacji rolę sędziego od statusu samych sędziów.

W oparciu o obowiązujące przepisy można zatem stwierdzić, iż status członka sądu dyscyplinarnego określa wybór (tryb wyboru), a także trwająca 4 lata kadencja rozpoczynająca się w dniu wskazania przewodniczącego sądu przez Prokuratora Generalnego. W związku z powyższym prokurator wybrany do Sądu Dyscyplinarnego zyskuje na okres 4 lat stosowne imperium władcze pozwalające z jednej strony rozstrzygać sprawy prokuratorów, a z drugiej cieszyć się gwarantowaną ustawą niezawisłością w zakresie orzekania. Należy wszakże pamiętać, iż obejmują one jedynie okres kadencji.

W tym kontekście wprowadzona regulacja w art. 145 § 3a budzi poważne wątpliwości. Zgodnie z proponowanym zapisem (§ 3a) „Członek Sądu Dyscyplinarnego przy Prokuratorze Generalnym, po upływie jego kadencji, bierze udział w rozpoznawaniu sprawy rozpoczętej wcześniej z jego udziałem, do czasu jej zakończenia”.

W tym przypadku czynnikiem determinującym posiadanie statusu członka sądu dyscyplinarnego nie jest ponowny wybór i rozpoczęta kadencja, a jedynie fakt pozostawania w składzie konkretnego sądu w konkretnej sprawie. Regulacja ta jest sprzeczna z przywołanymi przepisami określającymi status członka sądu dyscyplinarnego. Przepis ten ze wszech miar jest wadliwy, albowiem zmierza do uprawnienia do orzekania osoby, której kadencja upłynęła, a co za tym idzie w świetle ustawy nie posiada uprawnień do orzekania z racji upływu kadencji i braku jej ponownego wyboru. Oczywiście nie byłoby w tym przypadku problemu, gdyby osoba ta została ponownie wybrana, albowiem wówczas sprawy z jej udziałem mogłyby się toczyć. W tej sytuacji ma on bowiem zagwarantowany przymiot niezawisłości, stosownie do art.145§4 ustawy, ma zagwarantowany ustawowo przymiot niezawisłości. Członek składu orzekającego, któremu upłynęła kadencja już takiego przymiotu nie posiada, a co a tym idzie nie może orzekać. Można by sobie wyobrazić, iż w ramach pozostawania w składzie jako były członek sądu dyscyplinarnego mógłby on wykonywać polecenia swojego przełożonego.

W świetle dotychczasowej praktyki obowiązywała zasadniczo zasada dyskontynuacji, a zatem sprawy, które nie zakończyły się w czasie trwania kadencji sędziów określonego sądu dyscyplinarnego przy Prokuratorze Generalnym w sytuacji braku ponownego wyboru któregokolwiek z członków wyznaczonego składu, były prowadzone od początku.
Rozumiejąc ideę przyśpieszenia postępowań dyscyplinarnych poprzez wyeliminowanie zasady dyskontynuacji stwierdzić należy, że tego rodzaju zmiana ponad wszelką wątpliwość jest wadliwa. Nie jest to bowiem wydłużenie kadencji (brak jest takiego zapisu), a jedynie pozostawienie w składzie osoby nie będącej już sędzią. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż sądownictwo korporacyjne opiera się na zaufaniu. Skutkiem czego to sami prokuratorzy wybierają członków sądu poddając się niejako ich orzecznictwu. W tym przypadku można sobie wyobrazić pozostawanie w składzie osoby, która z różnych powodów takie zaufanie utraciła i nie została wybrana, a pomimo tego zasiadać będzie w składach orzeczniczych spraw niezakończonych.

Warto też zwrócić uwagę, iż wbrew pozorom tego rodzaju rozwiązanie może przynieść odmienny od zamierzonego efekt i zamiast przyspieszenia postępowań może dojść do ich spowolnienia. Upływ kadencji w wielu przypadkach był czynnikiem motywującym składy orzecznicze do sprawnego orzekania i zakończenia spraw przed upływem kadencji. Tymczasem umożliwienie kontynuowania postępowania po upływie kadencji może oczywiście skutkować brakiem owej mobilizacji.
Uzasadnienie omawianego projektu ustawy nie zawiera żadnej argumentacji, odnoszącej się do przyczyn wprowadzenia tego rodzaju zmian. Niemniej jednak można stwierdzić, że są one sprzeczne z ustawą, a co za tym idzie mogą skutkować powstaniem bezwzględnej podstawy odwoławczej związanej z nienależytym obsadzeniem sądu dyscyplinarnego.

z up. Zarządu Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex Super Omnia”
Jarosław Onyszczuk – członek zarządu