Konferencja MEDEL – Rządy prawa w Europie, Lizbona 9-10 grudnia 2021 roku

MEDEL (Magistrats Européens pour la Démocratie et les Libertés) wraz z  Associação Sindical dos Juízes Portugueses i Sindicato dos Magistrados do Ministério Público we współpracy z Wydziałem Prawa Portugalskiego Uniwersytetu Katolickiego zorganizował międzynarodową konferencję pt. „Rządy prawa w Europie ”. Celem konferencji była analiza i debata nad obecnym kryzysem oraz wyzwaniami stojącymi przed Europą w dziedzinie praworządności z perspektywy Unii Europejskiej i Rady Europy. Konferencja odbyła się w Lizbonie 9 i 10 grudnia 2021 roku.

Podczas spotkania wskazywano, że praworządność jest jedną z fundamentalnych wartości Unii Europejskiej, a także odzwierciedleniem wspólnej tożsamości i wspólnych tradycji konstytucyjnych. Praworządność jest lub do tej pory była, podstawą systemu demokratycznego niezbędną do zapewnienia ochrony praw podstawowych we wszystkich Państwach Członkowskich. Ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania Unii Europejskiej jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz rynku wewnętrznego, gdzie prawo stosuje się skutecznie i jednolicie, a budżety są wydatkowane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

To praworządność gwarantuje, że Państwa Członkowskie i ich obywatele mogą współpracować w duchu wzajemnego zaufania, a zaufanie do instytucji publicznych, w tym do wymiaru sprawiedliwości, ma kluczowe znaczenie dla sprawnego funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa. Praworządność jest również jedną z zasad kierujących działaniami zewnętrznymi UE. Praworządność to ugruntowana zasada, dobrze zdefiniowana w swoim podstawowym znaczeniu, którą można obiektywnie oceniać, między innymi po to by można było zidentyfikować istniejące niedociągnięcia.

Praworządność została zapisana w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej jako jedna z podstawowych wartości Unii. Zgodnie z rządami prawa wszystkie władze publiczne zawsze działają w ramach ograniczeń określonych przez prawo, zgodnie z wartościami demokracji i prawami podstawowymi, pod kontrolą niezawisłych i bezstronnych sądów. Praworządność obejmuje między innymi zasadę legalności, co oznacza przejrzysty, odpowiedzialny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa, zasadę pewności prawnej, zakaz arbitralnego wykonywania władzy wykonawczej, zasadę skutecznej ochrony sądowej przez niezawisłe i bezstronne sądy, zasadę rozdziału władz i równość wobec prawa. Zasady te zostały uznane przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości i Europejski Trybunał Praw Człowieka.

Podkreślano, iż Unia Europejska opiera się na rządach prawa, a wszelkie działania podejmowane przez UE opierają się na traktatach, które zostały dobrowolnie i demokratycznie zatwierdzone przez wszystkie Państwa Członkowskie. Zważywszy na jej znaczenie (zasady praworządności) dla zaufania obywateli do Unii i skutecznej realizacji jej polityk, praworządność ma kluczowe znaczenie dla przyszłości Europy.

Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego i Rady z 2014 roku pt.: „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności” zapewnił etapowy proces dialogu z Państwem Członkowskim, oparty na opiniach i zaleceniach Komisji. Celem było zapobieżenie pojawieniu się systemowego zagrożenia dla praworządności, co wymagałoby zastosowania procedury z art. 7 TUE. Niestety, po raz pierwszy – i jak dotąd jedyny – zastosowano w.w. ramy na rzecz praworządności, gdy w styczniu 2016 roku rozpoczął się dialog z Polską. Pomógł on zidentyfikować problemy, jednak nie rozwiązał wykrytych uchybień w zakresie praworządności i Komisja Europejska w grudniu 2017 roku wszczęła procedurę na mocy art. 7 ust. 1 TUE.

Komisja Europejska szuka również innych mechanizmów dla rozwiązywania kwestii praworządności w Państwach Członkowskich. Narzędzia te mają pełnić rolę systemu wczesnego ostrzegania, zanim konieczne będzie odwołanie się do art. 7. Dyskutowane są inne pomysły, w tym rola Komisji Europejskiej i Prokuratury Europejskiej w ochronie interesów finansowych UE w przypadku uogólnionych braków związanych z praworządnością.

W ostatnich latach rośnie świadomość, że podstawowe wartości i zasady Unii, w tym praworządność, znajdują się pod presją i wymagają szczególnej uwagi. Jeżeli bowiem praworządność nie jest odpowiednio chroniona we wszystkich Państwach Członkowskich, to tym samym niszczony jest fundament unijnej solidarności, spójności i zaufania niezbędnego do wzajemnego uznawania decyzji krajowych i funkcjonowania rynku wewnętrznego jako całości. Braki związane z praworządnością mogą również mieć wpływ na gospodarkę, a skuteczne systemy sądowe i solidne ramy antykorupcyjne mają kluczowe znaczenie dla funkcjonowania biznesu i zdrowych finansów publicznych.

Uświadomiono już sobie, że kwestia związana z praworządnością w jednym Państwie Członkowskim ma wpływ na Unię jako całość i chociaż krajowe mechanizmy kontroli i równowagi powinny zawsze być pierwszym rozwiązaniem, to Unia Europejska ma wspólny interes w rozwiązywaniu problemów związanych z praworządnością, gdziekolwiek się pojawią. Aktualne wyzwania dla praworządności w niektórych Państwach Członkowskich wzbudziły obawy co do zdolności Unii do radzenia sobie z takimi sytuacjami.

Doświadczenia ostatnich lat wyraźnie pokazały potrzebę poprawy zdolności UE do reagowania w przypadku wyzwań dla praworządności. Na przykład doświadczenie zdobyte podczas trwających procedur art. 7 TUE ujawniło potrzebę dalszej refleksji nad tym, jak najlepiej przeprowadzić tę procedurę w skuteczny sposób. Ponadto różnorodność wyzwań związanych z praworządnością wymaga różnorodności reakcji na szczeblu UE.

Unia Europejska postawiła sobie za cel utrzymanie i rozwój przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Zasada wzajemnego uznawania wyroków i innych orzeczeń jest podstawą praworządnej współpracy sądowej w sprawach cywilnych i karnych wewnątrz Unii. Na przykład w sprawach karnych zakres wzajemnego uznawania zależy od szeregu parametrów, które obejmują mechanizm ochrony praw podejrzanych, osób oskarżonych oraz wspólne minimalne standardy niezbędne do ułatwienia stosowania zasady wzajemnego uznawania, czyli praworządność wymiaru sprawiedliwości. Wzajemne uznawanie orzeczeń w sprawach karnych może działać skutecznie tylko wtedy, gdy nie tylko sądy, ale wszyscy uczestnicy procesu karnego uznają orzeczenia organów sądowych innych Państw Członkowskich za równoważne z ich własnymi, co oznacza nie tylko zaufanie do adekwatności innych przepisów Państw Członkowskich, ale także zaufanie, że ​​przepisy te są prawidłowo stosowane.

Niestety chociaż wszystkie Państwa Członkowskie są stronami EKPCz to doświadczenie wskazuje, że samo to nie zawsze zapewnia wystarczający stopień zaufania do wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych innego Państwa Członkowskiego UE.

Doświadczenie wskazuje również, że samo przyjęcie wspólnych przepisów minimalnych nie zawsze zapewnia wystarczający stopień zaufania do wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, o ile nie ma jednocześnie zagwarantowanego dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu. Podczas konferencji wielu występujących podkreślało, że skuteczne, niezależne i wydajne systemy wymiaru sprawiedliwości mają zasadnicze znaczenie dla utrzymania praworządności. Architektura sądownictwa Unii Europejskiej obejmuje krajowe systemy wymiaru sprawiedliwości Państw Członkowskich. Aby chronić podstawowe prawa i wolności obywateli UE, krajowe systemy wymiaru sprawiedliwości i sędziowie muszą być niezawiśli, a tym samym chronieni przed wszelkiego rodzaju naciskami, groźbami lub ingerencją – bezpośrednią lub pośrednią – z jakiejkolwiek strony, w tym władz politycznych. Skład organów sądowych, metody powoływania sędziów, a także mechanizmy regulujące staż pracy, podstawy zwolnienia, awans zawodowy, procedury dyscyplinarne i sankcje zostały również uznane za wskaźniki niezawisłości sędziowskiej. Monitorowanie tych parametrów, w tym w zakresie ewentualnego regresu przepisów dotyczących organizacji wymiaru sprawiedliwości w Państwie Członkowskim, musi być stałe i stanowić element kompleksowej oceny stanu praworządności.

Prokuratorzy i inni członkowie wymiaru sprawiedliwości bezpośrednio przyczyniają się do skuteczności rządów prawa i stosowania prawa. Państwa Członkowskie powinny stosować ten sam poziom gwarancji niezawisłości i bezstronności w przypadku sędziów i prokuratorów.

Aby zagwarantować niezawisłość i bezstronność sędziów i prokuratorów, Państwa Członkowskie powinny zapewnić, aby system dyscyplinarny mający zastosowanie do sędziów sądów krajowych i prokuratorów był zgodny z zasadą niezawisłości, m.in. między innymi poprzez zagwarantowanie, że orzeczenia wydawane w ramach postępowań dyscyplinarnych wszczętych wobec sędziów i prokuratorów podlegają kontroli organu, który sam spełnia wymogi skutecznej ochrony sądowej, w tym wymóg niezawisłości.

Zdaniem występujących, by wzmocnić legitymację działań członków wymiaru sprawiedliwości w obrębie społeczeństwa, Państwa Członkowskie powinny dopilnować, aby zewnętrzni członkowie organów odpowiedzialnych za mianowanie sędziów i prokuratorów byli reprezentatywni dla społeczeństwa obywatelskiego. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Państwa Członkowskie powinny zapewnić, aby budżet przyznany organom wymiaru sprawiedliwości umożliwiał im skuteczne wykonywanie ich uprawnień, a wynagrodzenie sędziów i prokuratorów chroniło ich przed naciskami lub korupcją.

Dodatkowo został również sformułowany pogląd na tle znanych spraw, iż Państwa Członkowskie powinny wykluczyć, że treść orzeczeń może zostać zakwalifikowana jako przewinienie dyscyplinarne. Możliwość zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym ma zasadnicze znaczenie dla budowy harmonijnie współdziałającego systemu prawa Unii Europejskiej i systemów prawnych Państw Członkowskich. Ten ostatni powinien zapewnić, że żaden przepis proceduralny nie może, bezpośrednio lub pośrednio, uniemożliwiać sądowi krajowemu skierowania do Trybunału pytania prejudycjalnego.

Podniesiono również, iż bezstronność wymaga, aby sędziowie i prokuratorzy w stosownych przypadkach moderowali swoje publiczne wypowiedzi w celu zachowania uzasadnionych oczekiwań obywateli w zakresie niezawisłości sądownictwa. Jednak to Państwa Członkowskie powinny zapewnić by wszelkie ograniczenia wolności wypowiedzi sędziów i prokuratorów pozostały bezwzględnie konieczne i proporcjonalne do potrzeby zachowania ich obiektywnej bezstronności.

Podsumowujący konferencję wniosek stwierdzał, iż praworządność jest zasadą fundamentalną Unii Europejskiej. W całej swojej historii praworządność była drogowskazem przy opracowywaniu orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

W ostatnich latach w orzecznictwie Trybunału wzrastał normatywny wpływ tej zasady, w szczególności w sprawach dotyczących niezawisłości sądownictwa. W związku z rozwojem przestrzeni prawnej Rady Europy, normatywne oddziaływanie tej zasady wzrasta.

Niektórzy pytają, czy rządy prawa stały się bezwartościowym sloganem, fantazją, która straciła wszelkie pozory realizmu w spolaryzowanym świecie coraz bardziej najeżonym podziałami wynikającymi nie z rozsądnych różnic opinii, ale z dramatycznie zderzających się wizji co do zasad wspólnego życia ludzkiego. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Próby legitymizacji relatywistycznych koncepcji rządów prawa, często związanych z polityką tożsamości narodowej i definicjami dobra wspólnego, wyznaczanego przez zamknięty krąg możnych, muszą zostać odrzucone. Prawa człowieka, fundamentalny element europejskiego porządku publicznego, koncepcyjnie nie mogą zostać przekształcone w celu dopasowania do programu politycznego tych, którzy dążą do nieskrępowanej władzy połączonej z podporządkowaniem niezależnej kontroli sądowej. Zasada rządów prawa/praworządności jest organicznie osadzona w międzynarodowym systemie prawa, który jednoznacznie odrzuca arbitralne wykorzystanie przez rządzących władzy, także uzyskanej w drodze wygranych wyborów.

Opracował:

Jerzy Iwanicki

Lex Super Omnia
Stowarzyszenie Prokuratorów "Lex Super Omnia" to polska organizacja, skupiająca niezależnych prokuratorów. Jej celem jest promowanie wartości niezależności prokuratury oraz utrzymanie standardów etycznych w służbie sprawiedliwości. W ostatnich latach stowarzyszenie aktywnie uczestniczyło w działaniach na rzecz niezależności prokuratury w Polsce, angażując się m.in. w inicjatywy wspierające akcję pomocy sędziom.