Przestępstwa z nienawiści – warunki skutecznego ścigania. Głos w dyskusji.
Ściganie przestępstw motywowanych uprzedzeniami nabiera coraz większego znaczenia z powodu rosnącej roli mowy nienawiści w życiu społecznym, a także w związku z wpływem wyników postępowań tego rodzaju na wizerunek organów ścigania. Podniesienie skuteczności działań prokuratury w tej sferze będzie zależało od zmiany zasad przydziału kadry orzeczniczej, zapewnienia jej odpowiednich warunków pracy, wdrożenia starannego i ustawicznego szkolenia prokuratorów, nawiązania szerokiej współpracy z partnerami zewnętrznymi oraz prowadzenia przez prokuraturę efektywnej polityki informacyjnej w tej dziedzinie.
Dlaczego to takie ważne?
Jakkolwiek ze względu na znamiona czynnościowe (znieważenie, groźba, naruszenie nietykalności cielesnej) przestępstwa z nienawiści mogą się kojarzyć z pospolitą przestępczością „familijno-sąsiedzką”, społeczne znaczenie przemocy motywowanej uprzedzeniami – nawet jeśli ma ona wyłącznie charakter werbalny – jest obecnie nie do przecenienia.
Przemoc tego rodzaju uderza przede wszystkim w członków grup mniejszościowych: nie tylko narusza ich godność, powoduje pogorszenie postrzegania mniejszości przez resztę społeczeństwa i pogłębia podziały społeczne [1], ale również obniża poczucie indywidualnego bezpieczeństwa i zwiększa obawy o bezpieczeństwo pozostałych członków wspólnoty [2]. Konsekwencją tych zjawisk jest samowykluczenie społeczne przedstawicieli mniejszości, a nawet – jak wynika z polskich i amerykańskich badań – zwiększone ryzyko pogorszenia stanu zdrowia [3][4] oraz wzrost skali samobójstw i myśli samobójczych w dyskryminowanych grupach [5].
Negatywne skutki przestępczości motywowanej uprzedzeniami nie dotyczą jednak wyłącznie mniejszości, lecz całego społeczeństwa. Nie tylko dlatego, że zgodnie z wolą ustawodawcy wszyscy mamy prawo do życia w warunkach ładu społecznego opartego na poszanowaniu różnic narodowościowych, etnicznych, wyznaniowych i rasowych. Również z tego powodu, że taka przemoc pozostawiona bez reakcji państwa skutkuje wzrostem poziomu agresji, która prędzej czy później może zagrozić każdemu. Wyniki badań naukowych nie pozostawiają bowiem wątpliwości, że styczność z tzw. mową nienawiści powoduje odwrażliwienie, a w konsekwencji zwiększa skłonność nie tylko do akceptowania tej formy przemocy we własnym środowisku, ale nawet do samodzielnego sięgania po nią, a także do stosowania przemocy innego rodzaju oraz do tolerowania innych naruszeń norm społecznych [6]. Niemieccy naukowcy opisali tzw. syndrom grupowej wrogości – zależność, zgodnie z którą niepowstrzymywana agresja stosowana wobec jednej grupy mniejszościowej rozszerza się na inne grupy, a z czasem zaczyna dotykać również przedstawicieli większości [7].
Nie jest dziełem przypadku, że przepisy przewidujące szczególną odpowiedzialność karną za przestępstwa z nienawiści (z wyjątkiem obrazy uczuć religijnych, stypizowanej już wcześniej w art. 173 kodeksu Makarewicza) pojawiły się w polskim prawodawstwie w pierwszych latach powojennych. Stało się tak ze względu na doświadczenia II wojny światowej [8]. Wprowadzona w latach 1944-1949 penalizacja różnych form motywowanej uprzedzeniami przemocy, głównie werbalnej, ma za jedną z przyczyn prawidłowość zaobserwowaną w Europie w latach 30. i 40. XX wieku, a opracowaną później naukowo w postaci tzw. skali Allporta, zgodnie z którą agresja międzygrupowa na poziomie języka, o ile nie spotyka się ze stosownym przeciwdziałaniem, może się przeradzać kolejno w coraz bardziej dotkliwe postacie dyskryminacji, aż do fizycznych ataków i eksterminacji [9].
Wymaga wreszcie podkreślenia – zwłaszcza dzisiaj – że postępowania o przestępstwa z nienawiści są ważnym testem skuteczności instytucji publicznych. Czyny tego rodzaju należą do grupy przestępstw przeciwko ludzkości (jak np. przemoc czy groźba motywowana narodowością ofiary) oraz przeciwko porządkowi publicznemu (jak np. znieważenie z powodu przynależności narodowej czy pochwalanie przestępstwa). Ich ściganie jest przedmiotem stałego i wnikliwego zainteresowania opinii publicznej, mediów, instytucji społeczeństwa obywatelskiego, Rzecznika Praw Obywatelskich, a także organizacji międzynarodowych (m. in. Rada Europy – Europejska Komisja przeciw Rasizmowi i Nietolerancji, Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE, Komitet ONZ ds. Eliminacji Dyskryminacji Rasowej, Agencja Praw Podstawowych UE). Poziom efektywności działań w tej dziedzinie rzutuje więc silnie na wizerunek prokuratury i w ogóle autorytet państwa, a także na poziom poszanowania prawa.
Systemowe podejście do ścigania przestępstw z nienawiści
Potrzeba odrębnego traktowania tej sfery przestępczości została w prokuraturze dostrzeżona w 2004 r., w okresie wdrażania Krajowego Programu Przeciwdziałania Dyskryminacji Rasowej, Ksenofobii i Związanej z Nim Nietolerancji 2004-2009, kiedy postanowiono wyeliminować praktykę odmawiania wszczęcia postępowań przygotowawczych o takie czyny bądź ich umarzania z powodu znikomej społecznej szkodliwości. W tym celu zarządzono obejmowanie tych spraw nadzorem przez prokuratury okręgowe oraz okresowe badanie akt na poziomie ówczesnych prokuratur apelacyjnych.
Prawdziwy przełom w tej dziedzinie zapewniły decyzje Prokuratora Generalnego Andrzeja Seremeta z lat 2013-2014 [10][11],zgodnie z którymi postępowania o przestępstwa z nienawiści mają być prowadzone i nadzorowane wyłącznie przez wyspecjalizowanych prokuratorów, każde z nich jest uznane za sprawę dużej wagi, a wytyczne Prokuratora Generalnego zobowiązują kadrę orzeczniczą między innymi do wytężonej aktywności w procesie wykrywczym, szczególnego traktowania przestępstw popełnionych w Internecie, wyjątkowej staranności w sporządzaniu decyzji procesowych, podejmowania rozmaitych działań pozakarnych oraz stałego doskonalenia warsztatu pracy z wykorzystaniem między innymi dobrych praktyk krajowych i zagranicznych. Decyzjom tym towarzyszyło wdrożenie dedykowanych szkoleń dla wyznaczonych prokuratorów oraz uporządkowanie zasad nadzoru nad postępowaniami i badania akt. Stworzono w ten sposób solidny, rozsądnie skonstruowany mechanizm, który mógł zagwarantować prokuraturze systemową zdolność do efektywnego ścigania przestępstw motywowanych uprzedzeniami. Co istotne, zdołano go wdrożyć tuż przed gwałtownym nasileniem zjawisk związanych z mową nienawiści, datowanym od 2014-2015 r. Zabrakło jednak gotowości do rozwijania tego mechanizmu na bieżąco oraz czasu na jego gruntowną ewaluację i usprawnienie.
Wiele już napisano – i zapewne wiele jeszcze zostanie napisane – o tym, jak na tę zdolność do skutecznej reakcji na przestępstwa z nienawiści wpływa obecna sytuacja społeczno-polityczna oraz zmiany w zakresie ustroju i praktyki funkcjonowania prokuratury wprowadzane od 2016 r. Jednak nawet jeśli na chwilę pominiemy ten istotny kontekst, nie da się uciec od wniosku, że poprawa poziomu pracy organów ścigania w tej dziedzinie wymaga dalszych zmian. System wdrożony przez Prokuratora Generalnego Andrzeja Seremeta trzeba poddać licznym korektom i udoskonalić, gdyż niektóre zawarte w nim rozwiązania (np. alokacja kadry prokuratorskiej) okazały się nieoptymalne, inne (np. wskazówki metodyczne) pojawiły się jedynie w zalążkowej postaci i nigdy nie zostały rozwinięte, jeszcze inne (np. dedykowane szkolenia) nie są kontynuowane, pewnych zaś koniecznych rozwiązań nigdy nie wprowadzono.
Katalog przestępstw z nienawiści
Katalog czynów uznawanych za przestępstwa z nienawiści wymaga uporządkowania. Obecnie wiele postępowań, które powinny trafić w ręce wyspecjalizowanych prokuratorów, wymyka się wprowadzonej kilka lat temu kategoryzacji. Ze względu na specyfikę ścigania powinno się zaliczyć do tej grupy wszystkie postępowania o występki z art. 119 § 1 kk, art. 126a kk, art. 135 § 2 kk, art. 136 § 3 kk, art. 136 § 4 kk, art. 194 kk, art. 195 § 1 kk, art. 196 kk, art. 255 § 1 kk, art. 255 § 2 kk, art. 255 § 3 kk, art. 256 § 1 kk, art. 256 § 2 kk, art. 257 kk, art. 261 kk, a ponadto postępowania o inne przestępstwa (w szczególności o czyny z art. 157 § 1 kk, art. 157 § 2 kk, art. 158 § 1 kk, art. 158 § 2 kk, art. 190 § 1 kk, art. 216 § 1 kk, art. 216 § 2 kk, art. 217 § 1 kk, art. 231 § 1 kk, art. 262 § 1 kk, art. 288 § 1 kk) – o ile treść zawiadomienia uzasadnia przypuszczenie, że ich popełnienie było motywowane uprzedzeniami. Z uwagi na podobną metodykę prowadzenia postępowań i zbliżoną społeczną doniosłość czynów, do tej kategorii powinny być zaliczone również (skądinąd bardzo nieliczne) postępowania dotyczące patostreamingu i podobnych zjawisk, w tym uporczywego nękania i gróźb kierowanych wobec osób pełniących ważne role publiczne (jak np. obecnie wobec lekarzy promujących szczepienia przeciw COVID-19).
Postępowanie
Prokuratorzy wyznaczeni do prowadzenia postępowań o przestępstwa z nienawiści powinni być wyposażeni w wiedzę i umiejętności (patrz niżej: Szkolenie), które pozwolą im doprowadzić do wykrycia sprawcy. Nie muszą być ekspertami w dziedzinie zwalczania cyberprzestępczości, ale powinni wiedzieć, jak sformułować zapytanie do administratora dużego portalu, by zwiększyć prawdopodobieństwo otrzymania satysfakcjonującej odpowiedzi. Powinni znać tajniki wywiadu jawnoźródłowego co najmniej na tyle, by rozumieć, że negatywna odpowiedź od Facebooka albo informacja, że w bazie PESEL figuruje ponad 50 osób o takim imieniu i nazwisku to nie koniec, lecz dopiero początek procesu wykrywczego. Muszą zdawać sobie sprawę, że jeśli internetowy hejter ukrywał się za adresem IP przydzielonym dynamicznie w systemie NAT i nie znamy numerów portów sieciowych, to nie mamy otwartej drogi do umorzenia postępowania z powodu niewykrycia sprawcy, lecz powinniśmy sformułować odpowiednio szerokie zapytanie do operatora telekomunikacyjnego, a potem skorzystać z kilku podstawowych funkcji w Excelu albo zlecić zadanie analitykowi kryminalnemu, wyposażonemu w specjalistyczne oprogramowanie.
Prokuratorska specjalizacja w tej dziedzinie musi obejmować na tyle dobrą znajomość orzecznictwa sądów i dorobku nauki prawa, by umieć dokonać trafnej oceny prawnej czynów, o które toczy się postępowanie. By na przykład nie umarzać postępowania wobec braku znamion czynu zabronionego, argumentując, że sprawca nie nawoływał do przestępstwa – w sytuacji, gdy istotnie nie nawoływał, ale za to pochwalał popełnienie przestępstwa, a jednocześnie znieważył grupę ludności z powodu jej przynależności rasowej. By nie przyjmować bezkrytycznie opinii biegłego, że określenie „swołocz” nie stanowi zniewagi na gruncie polszczyzny, gdyż jest zapożyczeniem z języka rosyjskiego. By nie umarzać postępowania w sprawie stwierdzenia wszystkie ukraińce to dziady i gnoje, im się nie należy prawo do życia, podpierając się spostrzeżeniami tegoż samego biegłego o archetypie wędrownego dziada-lirnika, śpiewającego po wsiach pieśni o dawnych bohaterach i otoczonego powszechną atencją. By wreszcie zdawać sobie sprawę, jaką kompromitacją dla prokuratora i całej instytucji jest odmowa wszczęcia śledztwa w sprawie słów To [homoseksualność] jest choroba, na którą jedna rada: kula w głowę – uzasadniona argumentem, że ta wypowiedź to przenośnia i wyrażenie światopoglądu, że [sprawca] nie jest za tym, aby pary homoseksualne adoptowały dzieci, a zatem nie naruszył obowiązującego prawa, dając jedynie wyraz swoim osobistym poglądom, do czego uprawniał go art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Prokurator wyznaczony do prowadzenia postępowań tego rodzaju nie może udawać, że nie dostrzega w sprawie znamion przestępstwa prywatnoskargowego, nie może też uchylać się od zajęcia (i uzasadnienia) stanowiska co do tego, czy interes społeczny przemawia za rozpoczęciem bądź kontynuowaniem jego ścigania z oskarżenia publicznego.
Inicjując postępowanie sądowe, organ postępowania przygotowawczego musi umieć sformułować takie uzasadnienie aktu oskarżenia czy wniosku, które już na początku etapu jurysdykcyjnego uświadomi sądowi wagę sprawy, a w razie nieobecności prokuratora-referenta na sali sądowej pozwoli zastępującemu go oskarżycielowi wygłosić wyczerpującą mowę końcową – z przedstawieniem wykładni wszystkich znamion przestępstwa, z omówieniem linii obrony oskarżonego, z odniesieniami do właściwości grupy, przeciwko której skierowany był jego czyn, oraz z wykazaniem poziomu społecznej szkodliwości zachowań tego rodzaju.
Na koniec wreszcie oskarżyciel powinien zaproponować sądowi trafnie dobrany zestaw kar i innych środków, gwarantujący umiar w dawkowaniu dolegliwości (np. poszanowanie reguły, że nie karze się więzieniem za słowa), a zarazem efektywną realizację celów z dziedziny prewencji ogólnej (np. obowiązek ogłoszenia przeprosin w mediach społecznościowych czy w prasie, podanie wyroku do publicznej wiadomości na stronach internetowych) oraz prewencji indywidualnej (np. obowiązek zapoznania się z lekturą lub filmem prowokującym do spojrzenia na ten rodzaj przemocy z perspektywy ofiary).
Kadra
Zgodnie z wytycznymi Prokuratora Generalnego Andrzeja Seremeta z 26 lutego 2014 r. do prowadzenia postępowań o przestępstwa z nienawiści wyznacza się w każdej prokuraturze okręgowej jedną lub dwie prokuratury rejonowe, w każdej zaś prokuraturze rejonowej – dwóch prokuratorów. Utworzona w ten sposób struktura jest stosunkowo liczna – obejmuje ponad 160 osób: 105 prokuratorów prowadzących postępowania oraz 58 koordynatorów i konsultantów w jednostkach wyższych szczebli [12][13]. Oparcie organizacji ścigania tych przestępstw o siatkę prokuratur okręgowych było oczywistym, intuicyjnym, ale niekoniecznie efektywnym rozwiązaniem – już choćby ze względu na różnicę w obciążeniu poszczególnych okręgów sprawami: w okresie, gdy podejmowano tę decyzję, liczba postępowań prowadzonych w obszarze właściwości Prokuratury Okręgowej w Suwałkach była mniej więcej dziesięciokrotnie niższa, niż w wypadku Prokuratury Okręgowej w Poznaniu. W rezultacie niektórzy spośród wyznaczonych prokuratorów prowadzą zaledwie po kilka tego rodzaju spraw rocznie, co nie gwarantuje szybkiego nabywania wiedzy i doświadczenia, stanowiącego istotę prokuratorskiej specjalizacji.
Wyznaczenie zamiast tego 1-3 prokuratur rejonowych w obszarze każdej obecnej prokuratury regionalnej gwarantowałoby bardziej równomierne obciążenie prokuratorów postępowaniami o przestępstwa z nienawiści. Mając na uwadze, że zdarzają się w tej grupie również postępowania wyjątkowo pracochłonne i czasochłonne, o wieloosobowej konfiguracji, wymagające rozliczenia dziesiątków czynów bądź prowadzenia drobiazgowego i rozciągniętego w czasie postępowania dowodowego, niezbędne wydaje się utworzenie na poziomie prokuratur okręgowych (po jednej w obszarze każdej prokuratury regionalnej) jedno- albo dwuosobowych stanowisk, do których zadań będzie należało prowadzenie najpoważniejszych postępowań tego rodzaju, a także wykonywanie obowiązków związanych z monitorowaniem, nadzorem i badaniem akt. Tak skonstruowana struktura liczyłaby maksymalnie 70 prokuratorów prokuratur rejonowych i okręgowych ze średnim wpływem postępowań o przestępstwa z nienawiści na poziomie 2 spraw miesięcznie [14].
W jednostkach o największym wpływie spraw tego rodzaju należy zagwarantować wyznaczonym prokuratorom odpowiednie ograniczenie obciążenia innymi postępowaniami (tytułem przykładu: w 2014 r. w Prokuraturze Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie roczny wpływ tych spraw przekraczał 400 [15], a w 2020 r. do samego tylko mojego referatu w Prokuraturze Rejonowej Warszawa-Praga Północ w Warszawie wpłynęło ponad 100 spraw o przestępstwa z nienawiści i ponad 400 spraw innego rodzaju – w takich warunkach rzetelne prowadzenie tych pierwszych, dużo bardziej absorbujących postępowań, było nie do pogodzenia z elementarną płynnością pracy w dziale dochodzeniowo-śledczym).
Szkolenie
Każdy prokurator wyznaczony do prowadzenia postępowań o przestępstwa z nienawiści powinien przejść obowiązkowe szkolenie wstępne, obejmujące niezbędne informacje z zakresu dogmatyki prawa, w tym kluczowe tezy w dziedzinie wykładni znamion przestępstw, metodykę prowadzenia postępowań, zasady współpracy z innymi instytucjami oraz źródła dodatkowej wiedzy w tej dziedzinie. Szkolenia takie powinny być organizowane co roku, z możliwością dopuszczenia do udziału asystentów prokuratorów oraz zainteresowanych prokuratorów rejonowych.
Wyznaczonym prokuratorom należy zagwarantować również możliwość kształcenia ustawicznego – systematycznego poszerzania wiedzy i umiejętności w tej sferze. Co roku powinno się więc odbywać ogólnopolskie szkolenie obowiązkowe dla wszystkich wyznaczonych prokuratorów, obejmujące omówienie problemów z bieżącej praktyki oraz prelekcje zewnętrznych specjalistów z różnych dziedzin, takich jak informatyka śledcza, biały wywiad, językoznawstwo, psychologia, kulturoznawstwo, historia doktryn politycznych, funkcjonowanie ruchów i organizacji skrajnych. Takie regularne spotkania byłyby też platformą wymiany doświadczeń oraz wzajemnego wsparcia i stwarzałyby warunki do budowania tak potrzebnego w tym gronie esprit de corps.
Ściganie przestępstw motywowanych uprzedzeniami nie doczekało się w Polsce kompleksowej metodyki, opracowanej na tak szczegółowym poziomie, jak np. Metodyka pracy prokuratora w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe autorstwa prok. M. Świetlickiej [16] czy Metodyka pracy adwokata i radcy prawnego w sprawach o przestępstwa z nienawiści pod red. adw. P. Knuta [17].
Jeszcze w 2011 r. sformułowano i upowszechniono pisemne opracowanie dotyczące przestępstw motywowanych uprzedzeniami, opublikowane następnie dodatkowo na łamach miesięcznika „Prokuratura i Prawo” [18]. Z wykorzystaniem tego materiału przygotowano następnie wytyczne [10] i wskazówki metodyczne [11] Prokuratora Generalnego Andrzeja Seremeta z 2014 r. Wszystkie te opracowania są dalece niekompletne – miejscami zbyt ogólnikowe, miejscami wybiórcze, a ponadto wymagają aktualizacji ze względu na dynamiczny rozwój społeczeństwa cyfrowego, w tym mediów społecznościowych.
Istniejące wytyczne i wskazówki metodyczne powinny więc zostać uporządkowane, uzupełnione, rozwinięte, przedstawione w przejrzystej formie i wydane w postaci kompleksowego podręcznika dla prokuratorów i policjantów, systematycznie później aktualizowanego i rozwijanego.
Nadzór nad postępowaniami i badanie akt
Zgodnie z wytycznymi Prokuratora Generalnego każde postępowanie o przestępstwo z nienawiści traktowane jest jak sprawa dużej wagi w rozumieniu § 70 obowiązującego obecnie Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Wprowadzenie tej regulacji odegrało pozytywną rolę, bo stanowiło mocny sygnał o znaczeniu, jakie prokuratura przypisuje tym postępowaniom. Konsekwencją tego ruchu jest jednak uciążliwy obowiązek informowania prokuratora nadrzędnego nie tylko o wszczęciu postępowania, ale również o wszelkich istotnych dla jego przebiegu czynnościach i zdarzeniach. Już w 2014 r. można było uznać ten środek za nieadekwatny do rzeczywistych potrzeb, a przy notowanej obecnie liczbie postępowań tego rodzaju ciężar taki często wręcz przekracza możliwości zarówno prokuratorów-referentów, jak i ich nadzorców.
Należy zatem znieść regułę, zgodnie z którą każde postępowanie o przestępstwo z nienawiści staje się automatycznie „sprawą dużej wagi” w rozumieniu regulaminu prokuratorskiego. Obowiązek bieżącego informowania o tych postępowaniach może zostać ograniczony do nadsyłania koordynatorowi w prokuraturze okręgowej skanów bądź elektronicznych wersji decyzji końcowych. Niezbędne wydaje się natomiast wprowadzenie obowiązku przesyłania mu skanów zawiadomień o przestępstwie niezwłocznie po ich wpływie, co stworzy możliwość zarejestrowania od razu w prokuratorze okręgowej postępowania rokującego dużą pracochłonność, a także wychwycenia spraw, które powinny zostać połączone do prowadzenia w jednym postępowaniu.
Niezależnie od bieżącego nadzoru, raz na pół roku przeprowadzane jest badanie akt postępowań o przestępstwa z nienawiści zakończonych postanowieniami o umorzeniu oraz o odmowie wszczęcia dochodzenia lub śledztwa. Jest ono jednym z najistotniejszych narzędzi mogących zapewnić wysoki poziom postępowań z tej dziedziny. Obecnie jednak koncentruje się w większym stopniu na ogólnej poprawności procedowania, niż na konkretnych zaniedbaniach, których eliminowaniu mają służyć – obowiązujące w dalszym ciągu – wytyczne i wskazówki Prokuratora Generalnego z 2014 r. W okresowych sprawozdaniach znajdziemy więc np. uwagi o aktualności pouczeń, prawidłowości dat uznania pism za doręczone czy o konieczności zwracania się o przesłuchanie świadka w innej części kraju wyłącznie do właściwej prokuratury, nigdy zaś bezpośrednio do miejscowej jednostki Policji. Dowiemy się, że kilka postępowań umorzono wobec ustalenia, iż znieważenie z powodu przynależności wyznaniowej nie było dokonane publicznie – a zatem nie wypełniało znamion występku z art. 257 kk. Nie znajdziemy jednak uwagi, że w takiej sytuacji prokurator powinien był zakwalifikować taki czyn z art. 216 § 1 kk i rozstrzygnąć, czy interes społeczny przemawia za jego ściganiem z oskarżenia publicznego. Przeczytamy, ile postępowań umorzono wobec niewykrycia sprawcy po ustaleniu, że administrator serwisu ma siedzibę w USA, ale nie dowiemy się, w ilu spośród tych spraw prokurator skorzystał z dostępnych mu dróg bezpośredniego kontaktu z administratorami bądź zlecił niezbędne działania z zakresu wywiadu jawnoźródłowego.
Pozytywny wpływ okresowego badania akt na poziom prowadzonych postępowań byłby większy, gdyby koncentrowało się ono w większym stopniu na specyfice tej dziedziny ścigania i odbywało się w oparciu o szczegółowe wytyczne, jednolite w całym kraju. Wskazane jest także, by prowadzili je prokuratorzy z doświadczeniem w tej sferze. Wyniki tego badania powinny być wykorzystywane do rozpoznawania potrzeb szkoleniowych i identyfikowania obszarów pracy wymagających pilnego wsparcia.
Obecnie w ogóle nie podlegają badaniu akta postępowań zakończonych skierowaniem do sądu, podczas gdy z wielu powodów powinno nam zależeć na jakości procedowania i wysokim poziomie decyzji prokuratorskich w tych sprawach – również dlatego, że w sądach nie istnieje specjalizacja w zakresie postępowań o przestępstwa z nienawiści i statystyczny sędzia karny styka się ze sprawami tego rodzaju dużo rzadziej, niż wyznaczony prokurator. Materiały tych postępowań powinny być badane – początkowo choćby tylko w zakresie decyzji końcowych (które obecnie często, wbrew wytycznym Prokuratora Generalnego z 26 lutego 2014 r., nie zawierają nawet uzasadnienia), a w miarę postępów wdrażania systemu digitalizacji – w zakresie całych akt, przekazywanych do badania w formie elektronicznej. Badanie powinno dotyczyć również akt postępowań zawieszonych, jego wyniki mogą się bowiem przyczynić do lepszego ukierunkowania postępowania i uzupełnienia w porę materiału dowodowego.
Natomiast dla ograniczenia pracochłonności tego procesu przedmiot badania może być ograniczony jedynie do kwestii najistotniejszych z punktu widzenia specyfiki tej dziedziny ścigania: wyczerpania inicjatywy dowodowej, trafności dokonanej oceny prawnej, poziomu merytorycznego i komunikatywności uzasadnienia decyzji końcowej, przestrzegania uprawnień procesowych stron oraz sprawności postępowania.
Partnerzy: Policja
Mimo że wielu funkcjonariuszy Policji zostało przeszkolonych w zakresie ścigania przestępstw z nienawiści [19][20], nie istnieją mechanizmy gwarantujące, że postępowania o czyny tego rodzaju trafią właśnie do referatów przeszkolonych funkcjonariuszy – ani nawet że wszelkie takie postępowania w danej jednostce będą prowadzone przez tych samych, wybranych policjantów, którzy nawet bez uprzedniego przeszkolenia mogliby stopniowo nabywać potrzebnego doświadczenia.
W komendach Policji szczebla powiatowego (miejskiego, rejonowego) bądź wojewódzkiego, funkcjonujących w tych samych miejscowościach, co wyznaczone prokuratury rejonowe i okręgowe, postępowania o przestępstwa z nienawiści powinny być zatem prowadzone wyłącznie przez wyznaczonych funkcjonariuszy pionu dochodzeniowo-śledczego.
Wyznaczeni prokuratorzy powinni mieć zagwarantowane również wsparcie miejscowych struktur tworzonego właśnie Centralnego Biura Zwalczania Cyberprzestępczości – przede wszystkim funkcjonariuszy zajmujących się technicznymi aspektami procesu wykrywczego (pozyskiwanie i analiza danych od administratorów serwisów internetowych, analiza danych telekomunikacyjnych, lokalizacja i zabezpieczanie urządzeń elektronicznych). W obecnych realiach, gdy wydziały do walki z cybeprzestępczością komend wojewódzkich Policji są silnie premiowane (przynajmniej w rozliczeniach statystycznych) przede wszystkim za wszczęcia w oparciu o wypracowane przez nie materiały operacyjne, wspieranie prokuratur na etapie po wszczęciu postępowania karnego jest traktowane raczej w kategoriach „dobrego uczynku”, a faktycznie stanowi mało opłacalne obciążenie. Kierownictwo prokuratury powinno zadbać, by w CBZP wyglądało to inaczej.
Partnerzy: operatorzy dużych platform
Zgodnie z danymi statystycznymi za 2020 r. [21], prawie połowa postępowań o przestępstwa z nienawiści dotyczy czynów popełnionych w Internecie, a biorąc pod uwagę sposób gromadzenia tych danych wolno przypuszczać, że w rzeczywistości ich odsetek znacząco przekracza 50%. W tej zaś grupie dużą część czynów stanowią wypowiedzi publikowane w najpopularniejszych serwisach społecznościowych, jak Facebook, Instagram, Youtube czy Twitter. W wielu wypadkach odpowiedzi administratorów tych serwisów na prokuratorskie zapytania zawierają zasób danych dużo skromniejszy od żądanego. Duży odsetek stanowią odpowiedzi odmowne, odsyłające prokuratorów na drogę międzynarodowej pomocy prawnej, która – wobec treści pierwszej poprawki do Konstytucji USA – nie może przynieść pozytywnych rezultatów w postępowaniach o takie czyny, jak występki z art. 257 kk czy z art. 256 § 1 kk. Rozstrzygnięcia pracowników platform w tych sprawach są przy tym niekonsekwentne: wielokrotnie zdarzało się, że w dwóch sprawach o identycznym stanie faktycznym zapytanie dotyczące jednego użytkownika było realizowane, a zapytanie dotyczące drugiego – kwitowane odmową. Oczekiwanie na dane trwa nawet do kilku tygodni, podczas gdy czas reakcji administratorów na zgłoszenia dotyczące niedopuszczalnych treści pochodzące od zwykłych użytkowników – co starannie monitoruje między innymi Komisja Europejska – w ponad 90% przypadków wynosi nie dłużej niż 24 godziny, a tylko w 0,4% przypadków ponad tydzień [22].
Tymczasem czołowe platformy mają w Polsce swoje przedstawicielstwa, a ich reprezentanci prowadzą rozmowy z przedstawicielami władz państwowych. W 2018 r. polski rząd ogłosił sukces, jakim było wynegocjowanie dla polskich użytkowników Facebooka procedury ponownego elektronicznego odwołania od decyzji administratora portalu o usunięciu wpisu bądź profilu użytkownika [23]. Polska była pierwszym krajem, który wywalczył sobie taki przywilej, dowodząc zarazem, że skuteczne wywieranie presji na wielkie portale jest możliwe. Skoro udało się wynegocjować takie rozwiązanie pod hasłem ochrony wolności słowa, wyzwaniem dla władz powinno być uzgodnienie – dla zwiększenia poziomu ochrony porządku publicznego oraz praw ofiar internetowego hejtu – przejrzystych zasad współpracy platform z organami ścigania, obejmujących między innymi skrócenie czasu oczekiwania na odpowiedź, poszerzenie zakresu udostępnianych danych i ustalenie czytelnych kryteriów odmowy ich udostępnienia.
Po spodziewanym wejściu w życie DSA („Digital Services Act” – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie jednolitego rynku usług cyfrowych) [24], kiedy największe serwisy społecznościowe (VLOPs) zostaną zobowiązane do samodzielnego składania zawiadomień o przestępstwie w określonych sytuacjach, niezbędne będzie wypracowanie standardów zawiadomień o przestępstwie, których treść zapewni organom ścigania uzyskanie wszystkich dostępnych danych, które są niezbędne w procesie wykrywczym.
Pojawienie się instytucji zaufanego podmiotu sygnalizującego, o którym mowa w art. 19 DSA, to kolejne wyzwanie dla prokuratury, która – znając poziom merytoryczny wielu organizacji zajmujących się zawiadamianiem o nielegalnych treściach opublikowanych w Internecie – powinna uczestniczyć w procedurze przyznawania statusu zaufanego podmiotu sygnalizującego, a także uzyskać taki status dla siebie, by móc skuteczniej realizować zadania pozakarne, o których mowa w wytycznych Prokuratora Generalnego z 26 lutego 2014 r. i we wskazówkach metodycznych z 27 października 2014 r.
Przedstawiciele prokuratury powinni też uczestniczyć w przyszłych pracach legislacyjnych dotyczących wdrażania na gruncie prawa krajowego procedury „notice and take down”, by zapewnić należyte zabezpieczenie istotnych danych dla celów postępowania karnego.
Partnerzy: gremium konsultacyjne
Przestępstwa motywowane uprzedzeniami są przedmiotem profesjonalnego zainteresowania, badań i krytycznej refleksji wielu podmiotów poza prokuraturą: sądów, Policji i innych organów postępowania przygotowawczego (m. in. ABW), Rzecznika Praw Obywatelskich, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, naukowców z różnych dziedzin (nauki prawne, psychologia, socjologia, językoznawstwo, nauki o bezpieczeństwie), organizacji antydyskryminacyjnych, organizacji mniejszości narodowych i etnicznych, niektórych samorządów lokalnych, administratorów dużych serwisów internetowych, a także dziennikarzy zajmujących się problematyką mowy nienawiści i ekstremizmu politycznego. Łącznie podmioty te dysponują potężnym zasobem wiedzy, doświadczeń i spostrzeżeń, które mogłyby pozwolić prokuraturze podnieść jakość działań w tej dziedzinie – między innymi w zakresie ochrony praw pokrzywdzonego, sposobu gromadzenia materiału dowodowego, trafnego doboru środków reakcji karnej czy wdrożenia skutecznej strategii komunikacyjnej.
Mimo obiecujących początków – do których należało między innymi szkolenie dla wyznaczonych prokuratorów, zorganizowane w 2013 r. z udziałem przedstawicieli KSP, MSWiA oraz organizacji antydyskryminacyjnych – prokuratura nie wdrożyła przemyślanego systemu korzystania z zewnętrznych zasobów merytorycznych, a wyznaczeni prokuratorzy sięgają po nie rzadko oraz w sposób rozproszony i wybiórczy.
Mało owocny okazał się też udział prokuratury w pracach Rady do spraw Przeciwdziałania Dyskryminacji Rasowej, Ksenofobii i związanej z nimi Nietolerancji [25], Międzyresortowego Zespołu do spraw przeciwdziałania propagowaniu faszyzmu i innych ustrojów totalitarnych oraz przestępstwom nawoływania do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość [26] oraz zorganizowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich „okrągłego stołu” w sprawie zwalczania mowy nienawiści w internecie [27].
Optymalnym rozwiązaniem w tym zakresie wydaje się jednak właśnie międzysektorowe gremium konsultacyjne, spotykające się systematycznie (np. dwa razy do roku) i zajmujące się identyfikacją problemów i wyzwań, wymianą informacji, doświadczeń i spostrzeżeń, wypracowywaniem rozwiązań i koordynowaniem działań. Starannie dobrany skład i dobrze zaplanowana praca tego gremium mogłyby zapewnić, że nie stanie się ono kolejną fasadową instytucją, ale pozwoli skutecznie łączyć zasoby i osiągnąć efekt synergii między podmiotami zajmującymi się problematyką przestępstw motywowanych uprzedzeniami. Jako przykład efektywnego działania w takiej formule można wskazać zorganizowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich „okrągły stół” w sprawie patotreści w Internecie, którego rezultatem było między innymi zawiązanie partnerstwa z udziałem kilkudziesięciu podmiotów z różnych sektorów oraz przeprowadzenie badań społecznych, zakończonych szeroko komentowanym raportem i konferencją [28], a także inauguracja serwisu internetowego Zgłoś.to [29].
Przy okazji zaś – bardziej otwarta komunikacja z liczącymi się przedstawicielami świata nauki, trzeciego sektora czy mediów na temat celów, planów i osiągnięć prokuratury w tej dziedzinie, ale również na temat istotnych ograniczeń (np. natury prawnej), zidentyfikowanych problemów i pomysłów na ich rozwiązanie – dałaby tym ważnym partnerom lepszą orientację w sytuacji i mogłaby się przyczynić do zmiany tonu i charakteru krytyki, jakiej poddawana jest często prokuratura.
Polityka informacyjna
Kluczem do skutecznego zapobiegania i zwalczania przestępczości motywowanej uprzedzeniami jest kształtowanie świadomości społeczeństwa. Dlatego prokuratura powinna prowadzić w tej sferze aktywną i przemyślaną politykę informacyjną.
Trzeba przywrócić – zarzucone w 2018 r. – regularne udostępnianie w Internecie raportów statystycznych z tej dziedziny, systematycznie publikować komunikaty o skierowaniu wybranych spraw do sądu lub o wydaniu wyroków skazujących. Warto również zainwestować czas i wysiłek w zapoznanie zainteresowanych dziennikarzy ze specyfiką tego obszaru przestępczości oraz z prawnymi uwarunkowaniami ścigania. Niewielu z nich na przykład zdaje sobie sprawę, że zagrożone karą „nawoływanie do nienawiści” to nie to samo, co „szerzenie nienawiści”, podobnie jak zabronione jest propagowanie totalitarnego ustroju państwa, ale nie samo tylko posługiwanie się np. symboliką faszystowską. Z tą częścią oczekiwań opinii publicznej, która nie ma oparcia w obowiązującym prawie, prokuratura musi umieć się konfrontować w sposób otwarty, uczciwy, kompetentny i przyjazny wobec odbiorców.
Po lekturze komunikatów prokuratury odbiorcy powinni zdawać sobie sprawę, za jakie dokładnie zachowania przewidziana jest odpowiedzialność karna, a za jakie nie jest. Powinni wiedzieć, że prokuratura rozumie społeczną doniosłość tego rodzaju czynów, jest zdeterminowana, by je skutecznie ścigać, dysponuje dobrym przygotowaniem, wyspecjalizowaną strukturą i wsparciem podmiotów zewnętrznych. Powinni otrzymać sygnał, że w sprawach z tej kategorii nie można liczyć na pobłażliwość organów ścigania, można za to być pewnym, że postępowanie zostanie przeprowadzone sprawnie i z zachowaniem wszelkich reguł uczciwego procesu, a ostateczna reakcja karna będzie przemyślana i proporcjonalna.
Podsumowanie
Omówione wyżej kwestie to tylko niektóre z obszarów zmian, których wprowadzenie może się przyczynić do wzrostu skuteczności ścigania przestępstw motywowanych uprzedzeniami. Mechanizmy wdrożone 8 lat temu przez Prokuratora Generalnego Andrzeja Seremeta były pierwszym milowym krokiem w tym kierunku. Żeby osiągnąć zadowalający poziom pracy prokuratury w tej dziedzinie, trzeba postawić następny duży krok. Na pierwszy rzut oka wydaje się to pracochłonnym zadaniem, ale zarysowanie realistycznej „mapy drogowej” takich udoskonaleń nie jest trudne, a ich rzeczywiste koszty – organizacyjne, finansowe i kadrowe – nie byłyby wysokie. Zanim prokuratura odzyska gotowość do wprowadzania takich zmian, jest czas na dyskusję i wypracowanie konkretnych rozwiązań.
Maciej Młynarczyk – członek Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex Super Omnia”
Przypisy:
[1] Michał Bilewicz i in., Psychologia mowy nienawiści [w:] Jerzy Brzeziński (red.), Obcy i swoi. Psychologiczna natura stosunków międzyludzkich, wyd. UAM, Poznań 2017
[2] Michał Bilewicz, Polak mówi o Obcym. Psychologia mowy nienawiści [w:] Remapping Europe, Warszawa 2015
[3] Saffron Karlsen, James Nazroo, Relation between racial discrimination, social class, and health
among ethnic minority groups [w:] American journal of public health, nr 92 z 2002 r.
[4] Adam Bodnar (red.), Przestępstwa motywowane uprzedzeniami. Analiza i zalecenia, wyd. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich 2017 – https://bip.brpo.gov.pl/sites/default/files/Przestepstwa%20motywowane%20uprzedzeniami%20ZRT%20nr%2023%202017.pdf
[5] Brian Mullen, Joshua Smyth, Immigrant Suicide Rates as a Function of Ethnophaulisms: Hate Speech Predicts Death [w:] Psychosomatic Medicine, nr 3 z 2004 r.
[6] Michał Bilewicz i in., Mowa nienawiści, mowa pogardy. Raport z badania przemocy werbalnej wobec grup mniejszościowych, Centrum Badań nad Uprzedzeniami Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2017
[7] Andreas Zick i in., The syndrome of group-focused enmity: Theory and test. Special Issue on Prejudice and Discrimination in Europe [w:] Journal of Social Issues, t. 64, nr 2 z 2008 r.
[8] Mateusz Woiński, Prawnokarne aspekty zwalczania mowy nienawiści, Warszawa 2014
[9] Gordon W. Allport, The Nature of Prejudice, Nowy Jork 1979
[10] https://pk.gov.pl/wp-content/uploads/2014/03/4e331e3a170f1719e3f846b06a2c5f7d.pdf
[11] https://pk.gov.pl/wp-content/uploads/2014/10/a5c51cba059d3d92da9b948c08877aae.pdf
[12] https://bip.brpo.gov.pl/sites/default/files/2021-10/Odpowiedz_PK_12.10.2021.pdf
[13] Zastępca Prokuratora Generalnego Krzysztof Sierak w odpowiedzi na zapytanie poselskie na 76. posiedzeniu Sejmu VIII kadencji w dniu 17 stycznia 2019 r. – https://orka2.sejm.gov.pl/StenoInter8.nsf/0/1F076A8B7D6DDD19C12583850077C30B/%24File/76_b_ksiazka_bis.pdf
[14] https://bip.brpo.gov.pl/sites/default/files/2021-10/Odpowiedz_PK_12.10.2021.pdf
[15] Wystąpienie prok. Małgorzaty Szeroczyńskiej na VIII Seminarium Warszawskim – https://www.gov.pl/attachment/54e73be9-4dd7-441e-828c-029d09330760
[16] https://www.kssip.gov.pl/sites/default/files/metodyka_pracy_prokuratora_internet.pdf
[18] https://pk.gov.pl/wp-content/uploads/2013/12/09e7411dd70b2ecf47671997fd4465c4.doc
[22] https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/codeofconduct_2020_factsheet_12.pdf
[23] https://www.gov.pl/web/cyfryzacja/odwolaj-sie-od-decyzji-dotyczacej-usunietych-tresci
[24] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020PC0825&from=PL
[27] https://bip.brpo.gov.pl/pl/content/drugi-okragly-stol-o-mowie-nienawisci
[28] https://bip.brpo.gov.pl/pl/content/patotresci-w-internecie-niebezpieczna-codziennosc-naszych-dzieci
