Quis custodiet ipsos custodes. Odpowiedzialność prokuratora za jakość postępowania przygotowawczego w świetle zasady hierarchicznego podporządkowania.

Wielomiesięczna praca Stowarzyszenia Prokuratorów Lex Super Omnia nad kompleksowymi założeniami nowego prawa o prokuraturze doprowadziła do wypracowania dość zasadniczego poglądu, iż w nowych przepisach należy odejść od dotychczasowych wzorców funkcjonowania prokuratury i na zdefiniować zasady jej działania. Zasady, które w opinii wielu osób mają wymiar fundamentalny i nie wymagają większych korekt.

Jeśli jednak rzeczywistym zamiarem ma być zbudowanie nowej jakości w prokuraturze, oparcie jej działania na zasadzie niezależności, przy zachowaniu pewnej sterowności, w zakresie chociażby inicjowania postępowań przygotowawczych, konieczne jest radykalne odejście od dotychczasowego sposobu interpretowania pewnych pojęć.

Jednym z nich jest oczywiście zasada hierarchicznego podporządkowania, która dla potrzeb niniejszego wystąpienia została zobrazowana starożytną maksymą (pytaniem) rzymskiego poety Juvenalisa – Quis custodiet ipsos custodes? (Kto będzie pilnował strażników?) zamieszczone w jego VI satyrze.  Autor krytykując negatywne aspekty niemoralnego życia nie mógł wówczas przypuszczać, że stanie się ona przyczynkiem do krytyki jednej z głównych zasad ustrojowych prokuratury.

Pytanie to zostało sformułowane w kontekście braku zaufania do ówczesnych kobiet i konieczności otaczania ich strażnikami, którzy jednak sami nie dawali gwarancji lojalności, co w efekcie prowadziło do pytania o liczbę osób wzajemnie się kontrolujących w imię zagwarantowania nawet słusznych interesów konkretnego mocodawcy. Paradoksalnie pytanie to aktualizuje się w odniesieniu do funkcjonowania prokuratury, której istota opiera się na istnieniu wielu szczebli organizacyjnych oraz wszechwładnej hierarchii pilnujących różnie definiowanych interesów. 

Hierarchiczność w prokuraturze ma swoje implikacje strukturalno-kompetencyjne. Funkcjonowanie czterech szczebli organizacyjnych powoduje bowiem, iż muszą one realizować jakieś zadania, a ponieważ z ogromnymi oporami przebiega proces przeniesienia obowiązków śledczych na wszystkie szczeble organizacyjne, to przybierają one formę szeroko pojętej kontroli. Stan ten istnieje od wielu lat i nawet omnipotentna „dobra zmiana” nie była w stanie go istotnie zmienić.

Używam świadomie określenia kontrola, albowiem obejmuje ona nie tylko nadzór, ale także szereg innych czynności (obowiązki informacyjne, sprawozdawcze, statystyczne). Wszystkie mają tą właściwość, że ingerują w kwestię niezależności prokuratora która jako podstawowa gwarancja rzetelnego postępowania winna być zasadniczym punktem wyjścia wszystkich rozważań.

Co prawda, w świetle europejskich rekomendacji niezależność i autonomia prokuratora odnoszą się do wpływów zewnętrznych (co oczywiście dopuszcza wewnętrze formy ingerencji), jednak w Polsce -jak to zwykle bywa- można wypaczyć każde rozwiązanie i okazuje się, że najbardziej groźne są właśnie wpływy z wewnątrz- często podbudowane zewnętrznymi interesami. 

Mogę oczywiście spodziewać się głosów, iż niejednokrotnie kontrola oraz strażnicy przyczyniają się do poprawy jakości merytorycznej postępowania, czy też wpływają w sposób pozytywny na jego bieg, jednak te przypadki- w mojej ocenie- w żadnym razie nie mogą zasłaniać bardziej negatywnych skutków istnienia rozbudowanej struktury kierowniczo-nadzorczej w prokuraturze.

Praktyka pokazuje, iż zasadniczo dominują elementy pozamerytoryczne, zmierzające do osiągnięcia określonego efektu ze strony przełożonych (najczęściej będzie miał on wymiar statystyczny, ale w określonych przypadkach propagandowo-polityczny). Nie od dzisiaj wiadomo, że prokuratura staje się łakomym kąskiem dla polityków rozgrywających „wrażliwe” postępowania dla własnych celów.

Stąd też nie są odosobnione stanowiska przedstawicieli „dobrej zmiany”, którzy właśnie w hierarchiczności upatrują podstawy swojej nieograniczonej władzy.

W 2016 roku prok. Jarosław Hołda w swoim tekście „Prokuratura dla prokuratorów czy dla obywateli” zamieszczonym w periodyku „Na wokandzie” 2/2016, s.43 przedstawił pewien program ideowy stwierdzając przy tym, iż: „całkowicie niezależny prokurator, w pełni niezależnej prokuraturze, dokonujący ocen prawnych konkretnych zdarzeń stanowiących ustalenia faktyczne w indywidualnych sprawach pojedynczych obywateli, emanuje na zewnątrz własnym postrzeganiem praworządności. Zdecydowanie nie koreluje to z zasadą jednolitości prokuratury, o ile w ogóle jej nie wypacza”.

Jest to typowe spojrzenie na prokuraturę, w której w istocie rzeczy brak jest miejsca na jakąkolwiek niezależność, zaś interpretacja zasad jej funkcjonowania, w istocie bardzo centralistyczna i charakterystyczna dla władzy wykonawczej eliminuje jakąkolwiek samodzielność na rzecz realizacji wizji osób kierujących prokuraturą. Można przyjąć, że jest to zasada jednorodności umysłów.

Z kolei jeden z głównych orędowników „dobrej zmiany” ex-prokurator Bogdan Święczkowski w wywiadzie dla Gazety Prawnej z dnia 24 stycznia 2016 roku wskazywał, odnosząc się do rozdzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, a także innych zmian wprowadzonych ustawą z 2009 roku wskazywał, iż „w 2009 r. zniszczono polską prokuraturę. Podeptano podstawowe zasady, które wcześniej były niepodważalne: zasadę hierarchicznego podporządkowania i zasadę jednolitości. Ta pierwsza oznacza, że przełożony ma prawo zmieniać decyzję podwładnego, nawet jego decyzje procesowe. A druga oznacza, że jest jedna prokuratura, która oskarża, a nie jakiś konkretny prokurator”.

Przedstawione cytaty, pochodzące zresztą z większych tekstów, ukazują w sposób niezwykle jaskrawy dzisiejsze podejście do funkcjonowania prokuratury, przekonanie o nieograniczonym władztwie i nadzwyczaj wybiórczej odpowiedzialności. Faktycznie opiera się ono na wymuszenia różnymi metodami całkowitego posłuszeństwa ze strony prokuratorów i to nie tylko przez pryzmat ingerencji w określone sprawy (czasem poprzez nieformalny wpływ), ale przede wszystkim dążenie do spowodowania właściwego odczytywania woli i oczekiwań przełożonych. Temu celowi służy też bardzo rozbudowany system dyscyplinowania oraz nagradzania, ale przede wszystkim istniejąca i wcale niewyeliminowana struktura nadzorcza.

System składa się zatem z osób sprawujących funkcje kierownicze (co nie stanowi novum), których egzystencja uzależniona jest jednak całkowicie od arbitralnej decyzji najwyższego kierownictwa (w tym zakresie zmiana jest zasadnicza). W rezultacie realizują oni bez jakichkolwiek obiekcji oczekiwania protektorów, a ich działania wzmacniane i uzupełniane są przez strukturę nadzorczą.   Co prawda, zlikwidowano odrębne wydziały nadzoru, ale jak zwykle miało to charakter PR-owy. Ich funkcje przejęły bowiem wydziały organizacyjne zatrudniające rzesze prokuratorów realizujących czynności kontrolne. Ich liczba uległa zwiększeniu. Wystarczy odwołać się do danych statystycznych, które pokazują, iż w latach 2013-2015 roku wpływ spraw do Dsn (rejestr obejmujący sprawy pozostające w nadzorze) wynosił około 7-9 tysięcy rocznie, to w latach 2016-2020 wzrósł 4-krotnie i wynosił około 40 000 spraw. Należy sobie w tym miejscu postawić pytanie, czy w związku z takim wzrostem odczuwalna jest jakakolwiek poprawa jakości postępowań, ich skuteczności oraz sprawności? Odpowiedź jest oczywiście negatywna, a liczba strażników z perspektywy prokuratorów jednostek najniższych szczebli pozostaje bez zmian i czasem sięga nawet 10 osób posiadających kompetencje władcze. W wartościach bezwzględnych liczba tych strażników, przez których należy rozumieć prokuratorów przełożonych, bezpośrednio przełożonych, a także nadzorców sięga nawet około 1 500 osób.

Co zatem w powszechnym odbiorze prokuratorów oznacza hierarchia?

W aspekcie podmiotowym oznacza ona:

1. najbliższego przełożonego lub przełożonych, którzy w powszechnym przekonaniu nie panują nad firmą, nierówno dzielą pracę, często nie mają zdania w trudnych sprawach, w sposób formalny prowadzą kontrolę wpisując na obwolutach niezrozumiałe treści, walczą o statystykę, aby pokazać w ten sposób swoją przydatność, zawsze z wielką szkodą dla spraw. Poza tym czasem potrafią być złośliwi, utrudniać życie, a nawet decydować się na wdrożenie postępowań służbowych lub dyscyplinarnych;
2. Prokuratora Generalnego, Prokuratora Krajowego, ich zastępców oraz wszystkie osoby funkcyjne kierujące jednostkami wyższego szczebla, które gdzieś z wysoka wprowadzają nieuzasadniony formalizm, nie znając sprawy próbują nią kierować, a często wyrażają o niej w sposób niezwykle sugestywny (a czasem sugerujący) swoje zapatrywania, prawie zawsze nie mają przy tym racji, ale mają tak wielkie kompetencje i od nich zależy cała kariera prokuratorów;
3. nadzorcę, który domaga się szeregu formalnych informacji, wychwytuje bezczynności nie uwzględniając kompletnie obciążenia determinującego pracę konkretnego prokuratora.

Natomiast w aspekcie przedmiotowym oznacza:

1. konieczność udzielania setek informacji, sprawozdań lub wyjaśnień lub też konieczność bezpośredniego ich składania w trakcie narad. Wiąże się to z tzw. zasadą informacji w Prokuraturze, która nakazuje informować prokuratora nadrzędnego o sprawach dużej wagi ze względu na ich rodzaj, charakter, skutki lub społeczny oddźwięk;
2. informowanie o planowanych czynnościach, szczególnie zaś w sprawach dotyczących osób z pierwszych stron gazet – polityków, celebrytów i innych (zwanych powszechnie „sprawami wrażliwymi”);
3. obowiązek przedkładania projektów decyzji i postanowień do nieformalnej aprobaty, nieznajdujący żadnego oparcia w przepisach;
4. wyłączenie możliwości podpisywania korespondencji, także tej procesowej, przez prokuratorów- referentów do jednostek wyższego rzędu.

Powyższe nakazuje zadać sobie pytanie, na ile prokurator może być niezależny i odpowiedzialny za swoją pracę, czy rzeczywiście istnieje przestrzeń do kształtowania odpowiedzialności prokuratora w tych okolicznościach faktycznych. Jest to tym bardziej uzasadnione, że niezależnie od przedstawionych uwarunkowań systemowych, prokurator zobowiązany jest do wykonania poleceń stosownie do art. 7 § 2-5 ustawy prawo o prokuraturze, a stosownie do art. 8 ustawy – jego decyzje mogą być dowolnie zmieniane lub uchylane, zaś w myśl przepisu art. 9 § 2 ustawy prokurator przełożony może w każdym czasie przejmować sprawy prowadzone przez prokuratora i wykonywać jego czynności.

Czy prokurator może zachować niezależność w tym systemie?

Odpowiedź na tak postawione pytanie nie jest jednoznaczna. Trzeba pamiętać, iż do prokuratury wpływa rocznie około 1 mln spraw, które są rozstrzygane przez prokuratorów. Nie ma zatem fizycznej możliwości, aby hierarchia była w stanie bezpośrednio oddziaływać na sposób ich prowadzenia (może oczywiście pośrednio). W tym stanie rzeczy istnieje faktyczna możliwość zachowania niezależności.  Nie jest ona jednak szczególnym przywilejem, ale koniecznością pozwalającą na realizowanie zadań prokuratury. Gdyby bowiem wyeliminować pojęcie niezależności i zastosować jej przeciwieństwo, a zatem zależność (niesamodzielność lub podległość) należałoby stworzyć system, który całkowicie uzależniałby decyzje prokuratorów od aprobaty hierarchii. Skutkowałoby to oczywiście dezorganizacją pracy instytucji, ogromnymi zatorami decyzyjnymi i fatalnymi statystykami. W tym stanie rzeczy autonomia prokuratorów ma wymiar uboczny i dotyczy tych spraw, które nigdy nie staną się przedmiotem zainteresowania hierarchii. W przypadku tych postępowań ich jakość, sposób rozstrzygania są obojętne dla kierownictwa prokuratury, chyba że staną się one w pewnym momencie przedmiotem publicznego osądu (np. zainterweniuje IV władza, czyli media). Natomiast inne mechanizmy rządzą sprawami pozostającymi w tzw. „zainteresowaniu”.

Hierarchia wprowadza bowiem stosowne mechanizmy, aby wychwytywać i poddawać kontroli te sprawy, które określane są powszechnie sprawami „wrażliwymi”. Wówczas niezależność staje się jedynie fasadą, zaś kierownictwo jednostek, czy też prokuratury posiada ogromną gamę instrumentów pozwalających uzyskać oczekiwany efekt. Potrzeba ogromnego hartu ducha, aby przeciwstawić się tej presji, aczkolwiek i to może okazać się nieskuteczne, gdy podjęta zostanie decyzja o odebraniu sprawy, zmianie referatu, a ostatecznie nawet delegacji do innej jednostki organizacyjnej.

Należy sobie postawić kolejne pytanie, czy w takiej sytuacji, gdy oko hierarchii dość wybiórczo podchodzi do dbałości o jakość i sprawność postępowań istnieje rzeczywiście realna potrzeba utrzymywania nieefektywnego i szkodliwego systemu, mając na względzie przede wszystkim rolę prokuratury w państwie.

Jakie korzyści z tego układu organizacyjnego czerpie obywatel? Czy faktycznie służba na rzecz konkretnego ośrodka decyzyjnego, który wskutek różnych determinantów dzierży aktualnie władzę w prokuraturze jest głównym zadaniem prokuratora. Niezależnie od tego, czy jest to Prokurator Generalny – polityk, czy też merytoryczny i autonomiczny fachowiec.

Myślę, że wszyscy dostrzegamy mankamenty istniejących rozwiązań, a może bardziej permanentnego ich wypaczania. Mimo, że zasada hierarchicznego podporządkowania uznawana jest za jedną z czterech naczelnych zasad funkcjonowania prokuratury (poza jednolitością, indyferencją i substytucją) należy poddać ją krytycznej ocenie i podjąć próbę ucywilizowania, bo jak się wydaje całkowicie nie da się jej wyeliminować. Przeszkodą jest bowiem konieczność utrzymania pewnej administracyjnej struktury, która będzie zarządzać instytucją, szczególnie, że faktycznie istnieją pewne pola wymagające zindywidualizowanego kierownictwa.

Co oznacza hierarchiczne podporządkowanie?

Zalecenia Rec 19 (2000) Rady Europy z dnia 6 października 2000 roku w sprawie roli prokuratury w sprawach karnych stanowią, że: „mając na względzie promowanie uczciwego, konsekwentnego i skutecznego działania prokuratorów państwa powinny dążyć do stawiania na pierwszym miejscu hierarchicznych metod organizacji, nie dopuszczając jednak do tego, aby takie metody organizacyjne prowadziły do powstania nieskutecznych lub stwarzających trudności biurokratycznych struktur”.

Z kolei Karta Rzymska, czyli Opinia nr 9 (2014) Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich (CCPE) do przedłożenia Komitetowi Ministrów Rady Europy na temat europejskich standardów i zasad kształtujących status prokuratora również aprobuje fakt zorganizowania prokuratury w sposób hierarchiczny, podkreślając jedynie, iż w związku z tym:

– relacje między różnymi szczeblami hierarchii powinny być określone w sposób jasny, przejrzysty i wyważony, a ponadto powinien być również wprowadzony odpowiedni system kontroli;

– w sytuacji, gdy prokuratura ma hierarchiczny model organizacji, skuteczność prowadzonych postępowań karnych, w zakresie właściwości prokuratorów, jest nierozerwalnie związana z koniecznością dysponowania jasnymi wytycznymi hierarchicznych przełożonych oraz z obowiązkiem przedstawiania im sprawozdania z wykonanych czynności wraz ze swoim stanowiskiem.

Wskazane rekomendacje europejskie nie podważają samego faktu istnienia w prokuraturze hierarchicznego podporządkowania, aczkolwiek faktycznie wskazują na konieczność właściwego jej obudowania bezpiecznikami, pozwalającymi na zachowanie niezależności. Okazuje się jednak być to niezwykle trudne.

Hierarchiczne podporządkowanie w administracji oznacza wieloszczeblowy system podporządkowania organów, w którym organy niższych szczebli podlegają organom nadrzędnym w całym zakresie swojej działalności oraz pod względem służbowym i personalnym. Skutkiem tego organy wyższych szczebli kierują całokształtem działalności organów podległych, mają prawo wydawania im wiążących poleceń i służbowych instrukcji, pociągania pracowników do odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej, uchylenia wydanych decyzji, przejmowania spraw do załatwienia na swoim szczeblu. Opisany schemat działania organów administracji w sposób ewidentny odpowiada naszym doświadczeniom związanym z funkcjonowaniem prokuratury.

Pojawia się wszakże pytanie, czy prokuratura jako organ mający stać na straży praworządności, a w tym podejmować działania z zakresu ścigania przestępstw, odgrywająca szczególną i ważną rolę w wymiarze sprawiedliwości powinna funkcjonować w uwarunkowaniach typowych dla administracji?

Czy realizowane przez prokuratorów czynności orzecznicze związane z prowadzeniem postępowań i wydawaniem decyzji merytorycznych, a także inicjowania postępowań przed sądem oraz sprawowanie funkcji oskarżycielskich wymaga pozostawienia tak daleko idącej relacji z przełożonym, który w każdej chwili może mieć realny wpływ na jego pracę.  Odpowiedź na powyższe pytanie daje po części orzecznictwo sądów administracyjnych, które nie traktuje prokuratury jako organu administracji. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wpisując się w określoną linię orzeczniczą, stwierdził jednoznacznie, że: „prokuratura nie jest organem administracji publicznej, lecz organem ochrony prawnej, co wynika z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 z późn. zm.). Prokurator Generalny nie jest organem administracji publicznej, który wydaje decyzje, postanowienia, bądź inne akty z zakresu administracji publicznej”.

Oczywiście jako środowisko postulujemy określenie w przyszłości prokuratury jako części wymiaru sprawiedliwości, ale mając na względzie już to przytoczone stwierdzenie należy nieco inaczej interpretować sferę podległości.

Warto jednak zastanowić się głębiej nad istotą „hierarchicznego podporządkowania” i dokonać semantycznego rozbioru tego określenia. Według Wielkiej Encyklopedii PWN pojęcie „hierarchii” rozpatrywane jest w dwóch kontekstach, jako:

1. «układ elementów jakiejś struktury uporządkowany od najwyższych do najniższych według określonego kryterium»
2. «grupę ludzi sprawujących władzę»

Oczywiście w tym przypadku hierarchiczność należy rozpatrywać przez pryzmat pierwszej definicji, która utożsamia ją z pewną określoną  i uporządkowaną strukturą, która w ramach danego organu ma stwarzać warunki do właściwej realizacji zadań. W tym kontekście należy zatem odrzucić w sposób jednoznaczny traktowanie hierarchiczności przez pryzmat grupy ludzi sprawujących władzę, zmierzającej do zapewnienia sobie nieograniczonego i niekwestionowanego wpływu na realizację wszystkich zadań, aczkolwiek tego rodzaju inklinacje w postrzeganiu prokuratury wcale nie są wyalienowane.

Z kolei „podporządkować (się)” oznacza:  «uczynić kogoś zależnym od kogoś, od czegoś» lub  «przystosować coś do czegoś» oraz co najważniejsze «postąpić według czyjejś woli lub według jakichś przepisów»

W konkluzji należy stwierdzić, iż istota podporządkowania sprowadza się do konieczności bezwzględnego realizowania czyjejś woli, ale co ważniejsze całkowitego uczynienia kogoś zależnym od decyzji i woli uprawnionego. Z kolei hierarchiczność tworzy jedyne podmiotowe ramy do ustalania osób uprawnionych i zobowiązanych do wykonania czyjejś woli (poleceń, instrukcji, wytycznych).

Zgodnie z Wielkim Słownikiem PWN „niezależny” to ktoś niepodporządkowany komuś, czemuś, decydujący o sobie; też: świadczący o braku podporządkowania komuś lub czemuś, ewentualnie – wygłaszający bezstronne opinie, niekierujący się interesem żadnej grupy społecznej.

W aspekcie semantycznym hierarchiczne podporządkowanie wyklucza zatem jakąkolwiek niezależność, albowiem jego istota pozostaje w opozycji do jakiejkolwiek autonomii decyzyjnej. Od lat jako prokuratorzy funkcjonujemy w schizofrenicznej sytuacji, w której niezależność ma bardziej wymiar deklaratywny, aniżeli stanowi realną zasadę ustrojową. W istocie rzeczy szereg uregulowań ustrojowych od lat wzmacniało podległość, a granice wolności były wytyczane mniej lub bardziej liberalnym podejściem kierownictwa prokuratury oraz bezpośrednich przełożonych.

Tak rozumianej hierarchiczności nie sposób oczywiście dostrzec w funkcjonowaniu sądów powszechnych, które swoje działanie opierają na zasadzie niezawisłości i to praktyce obejmującej nie tylko samo orzekanie, ale wiele elementów determinujących pracę sędziego.

Tymczasem niezawisłość jest podjęciem treściowo zbliżonym do prokuratorskiej niezależności. Niezawisły oznacza bowiem – niepodlegającego komuś lub czemuś, «o sądzie, sędzi: niepodlegający naciskom administracyjnym, kierujący się wyłącznie prawem».

W kontekście przedstawionych, nie tylko semantycznych rozważań należy dojść do konkluzji, iż zbudowanie realnej niezależności prokuratora wymaga uniezależnienia go od wszelkich wpływów merytorycznych (nie tylko zewnętrznych, ale i wewnętrznych) i winna być ona zbliżona do niezawisłości sędziowskiej z tym zastrzeżeniem, że winna uwzględniać specyfikę działania prokuratury i pewien aspekt porządkowo-organizacyjny.

Jakie są możliwości wyjścia z tej sytuacji?

Rekomendacje europejskie, które zostały przedstawione są znamienne i jak się wydaje pozornie nie dają zbyt wielkiego pola manewru, jednak w mojej ocenie nie trzeba szczególnej kreatywności, ale raczej porzucenia zakorzenionych schematów co do funkcjonowania prokuratury.

Punktem wyjścia powinien być trochę mniej dostrzegalny aspekt myśli Juvenalisa Quis custodiet ipso custodes, gdyż nie jest to bowiem tylko pytanie o zakres i sposób kontroli, liczbę strażników, ale tak naprawdę pytanie o zaufanie, w tym przypadku do prokuratora (prokuratorów), a przede wszystkim ich kwalifikacji, rzetelności, profesjonalizmu. Należy zatem zastanowić się nad uzasadnieniem utrzymywania wielkiej liczby strażników, skoro w istocie jest to przejaw braku zaufania do systemu naboru, kształcenia, a także przyzwoitości prokuratorów. Jeżeli zatem istnieją jakieś mankamenty w zakresie naboru i szkolenia (a teraz jest ich całe mnóstwo) należy ulepszać przygotowania do zawodu, a nie budować nieefektywne wewnętrzne struktury.

Oczywiście zadania prokuratury wymagają czasem pewnej ingerencji ze strony przełożonych. Nie budzi wątpliwości, iż charakter zadań stojących przed prokuraturą, konieczność reagowania na ujawniające się zdarzenia, uczestniczenia w czynnościach procesowych na miejscu zdarzenia, utrzymania pewnej ciągłości pracy wymaga silnej pozycji kierownictwa na konkretnych szczeblach i związanej z tym możliwości oraz umiejętności zapewniania właściwych warunków do realizacji zadań. W tym aspekcie owa hierarchia i możliwość wydawania poleceń o charakterze porządkowo-organizacyjnym jawi się jako rzecz niezbędna. Kwestie te winny jednak pozostawać domeną osób zarządzających konkretnymi jednostkami, posiadających odpowiednie kwalifikacje, doświadczenie i autorytet.

Kontrowersyjną jest oczywiście kwestia dekretowania przez organy zewnętrzne, ale także Prokuratora Generalnego polityki karnej. Nie jest ona wykluczona, przy czym ewentualne wytyczne winny mieć charakter ogólny i nie zmierzać do ingerencji w konkretne sprawy, jak również przesądzać o sposobie ich zakończenia.

Punktem wyjścia do jakościowych zmian w prokuraturze winno być w pierwszej kolejności odejście od 4-szczeblowej struktury, albowiem w aspekcie merytorycznym nie ma to żadnego uzasadnienia. W zasadzie jedyny argument jaki pojawiał się w przestrzeni publicznej mający uzasadniać utrzymanie tej struktury to symetryczność z ustrojem sądownictwa oraz zachowanie ścieżki awansowej dla prokuratorów. W mojej ocenie uzasadnienie to, mające wymiar stricte korporacyjny, straciło rację bytu, tym bardziej, że właśnie rozbudowana struktura, ogrom stanowisk funkcyjnych, delegacje pionowe – są tymi czynnikami, które determinują negatywne procesy i rozkład wewnętrzny prokuratury.

Nie ma w istocie żadnych przesłanek, aby realizować czynności stricte prokuratorskie na trzech szczeblach organizacyjnych prokuratury, których kompetencje merytoryczne opierają się o nadzwyczaj ocenne przesłanki, powodujące absolutną nierówność w zakresie warunków pracy i obciążenia obowiązkami.

Stowarzyszenie Prokuratorów Lex Super Omnia od początku swojego funkcjonowania postuluje ograniczenie szczebli organizacyjnych do dwóch merytorycznych z likwidacją prokuratur regionalnych, aczkolwiek przy jeszcze bardziej radykalnym podejściu można sobie wyobrazić także tylko jeden szczebel organizacyjny (poza urzędem obsługującym Prokuratora Generalnego). Wydaje się jednak, że w chwili obecnej byłoby to o tyle trudne, że wymagałoby bardzo poważnej przebudowy liczby i kompetencji jednostek. Istota tych zmian winna jednak uwzględniać precyzyjne rozgraniczenie kompetencji merytorycznych jednostek z zapewnieniem własnego wpływu spraw.

Skutkowałoby to ograniczeniem hierarchii, skróceniem przepływu informacji oraz likwidacją piętrowych procesów decyzyjnych. Prowadziłoby do zrównania poszczególnych szczebli w zakresie obciążania, przy właściwym podziale etatów.

Wymagałoby to oczywiście zlikwidowanie resztek nadzoru instancyjnego w ramach prokuratury, ale nie stanowi to większego problemu, albowiem to sąd winien być organem odwoławczym. Zaś w przypadku pojedynczych incydentalnych decyzji, które powinny pozostać w kompetencji prokuratora mogłyby być one rozpoznawane w ramach struktur poziomych, np. przy zwiększonych składach.

Zaprezentowane kierunki zmian pozwolą oczywiście usprawnić funkcje zarządcze w prokuraturze i działalność samej instytucji. Powyższe winno też łączyć się z ograniczeniem merytorycznych uprawnień kierowników jednostek jedynie do aspektów formalno-organizacyjnych, zaś w aspekcie merytorycznym zwiększeniem roli czynnika samorządowego. Natomiast ze słownika powinno zniknąć pojęcie „prokuratora przełożonego” lub „bezpośrednio przełożonego”.

To jest kolejny klucz do zasadniczych zmian w prokuraturze, który powinien ograniczać arbitralność decyzji kierowników jednostek między innymi w zakresie:

• odbierania spraw prokuratorom (jako element wyjątkowych),
• dyscyplinarnym i służbowym.

Powyższa sytuacja winna stanowić na przyszłość asumpt do prac nad zupełnie nowymi regulacjami dyscyplinarnymi, w których podejmowanie decyzji o inicjowaniu postępowań dyscyplinarnych, czy też wymierzania kary porządkowej przez właściwego przełożonego dyscyplinarnego w sprawach związanych z prowadzonymi postępowaniami (odpowiedzialność merytoryczna) wymagałoby akceptacji organu samorządowego. W realiach aktualnych przepisów mogłoby to być kolegium właściwej jednostki organizacyjnej, które miałoby także możliwość inicjowania podobnych działań. Dawałoby to możliwość eliminowania wszelkiego rodzaju arbitralnych decyzji, które znane są z wieloletniej praktyki.

Należałoby też zastanowić się nad określeniem właściwych kompetencji Prokuratora Generalnego w stosunkach wewnętrznych z podległymi mu prokuratorami. Nie budzi wątpliwości, iż niezależnie do sposobu wyboru, pozycja Prokuratora Generalnego w relacjach wewnętrznych będzie stosunkowo silna, albowiem z racji tego, że jest naczelnym organem prokuratury będzie musi posiadać pewne uprawnienia związane z kierowaniem prokuraturą oraz określaniem jej zadań.

Kompetencje te nie powinny jednak wiązać się ściśle z merytorycznym rozstrzyganiem konkretnych spraw. Należy wszakże pozostawić pewne kompetencje władcze następującym zakresie:

• decyzji zajęcia się określoną sprawą i powadzenia postępowania w określonym kierunku,
• reakcji w przypadku bezczynności i rażącej opieszałości,
• reakcji na wszelkiego rodzaju naruszenia praw stron postępowania przygotowawczego.

W tym zakresie należy pozostawić możliwość władczego działania ze strony właściwych kierowników jednostek, którzy ponosiliby odpowiedzialność w tym zakresie na równi z referentem. Rozważenia wymaga także ewentualność kontrolowania decyzji w sprawach, w których nie ma stron postępowania. W tych konkretnych przypadkach kwestia władczego ingerowania winna zostać zachowana, przy poszanowaniu niezależności prokuratora.

Odpowiedzialność prokuratora

Jeśli chodzi o odpowiedzialność prokuratora za bieg postępowania, to w prawie o prokuraturze z dnia 28 stycznia 2016 roku próżno szukać jakiegokolwiek przepisu, który by statuował ją przez pryzmat obiektywnego i nie budzącego wątpliwości wzorca. Tak zresztą było w poprzednich aktach ustrojowych.
W poszukiwaniu skonkretyzowanej normy określającej precyzyjnie zakres odpowiedzialności należy zwrócić się do regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury.
§ 38 tego aktu (…) stanowi, że prokurator, wykonując samodzielnie czynności określone w ustawach, jest odpowiedzialny za prawidłowość i terminowość tych czynności, a zwłaszcza za treść i formę postanowień, zarządzeń i innych pism procesowych oraz rzetelność ustnych sprawozdań i ścisłość informacji.
Przepis ten jest niezmieniany od lat. Co ciekawe w swej treści odnosi się on do poszczególnych czynności podejmowanych przez prokuratorów z naciskiem na przysłówek samodzielnie, co oczywiście wyłącza odpowiedzialność za działania wykonywane wskutek polecenia. W tym przypadku odpowiedzialność przejmuje bowiem prokurator przełożony wydający polecenie i jest to zapisane w § 40 ust. 4 regulaminu.
Niemniej jednak w przepisie tym zwraca uwagę to, że odpowiedzialność prokuratora nie jest ściśle związana z biegiem postępowania, to jest terminowością, poziomem czynności oraz treścią decyzji, ale sprawozdawczością oraz wszechwładnie ogarniającą wszystkich informacją, które są elementami niezbędnymi dla prokuratorów przełożonych.

Zasadniczo odpowiedzialność prokuratora ma wymiar dyscyplinarny i rozpatrywana jest przez pryzmat oczywistej i rażącej obrazy przepisów prawa stosownie do deliktu opisanego w art. 137 § 1 ustawy. Jego słabością jest to, że wzorzec prawidłowo prowadzonego postępowania determinowany jest arbitralną i często niezobiektywizowaną oceną prokuratora przełożonego. Wszyscy dostrzegamy mankamenty takiego rozwiązania, które potęgują się obecnie, gdy cały aparat dyscyplinarny pozostaje pod kontrolą Prokuratora Generalnego.

W tym stanie rzeczy bardzo często dochodzi do sytuacji, iż w niektórych przypadkach względy pozamerytoryczne decydują o odpowiedzialności prokuratora. Wynika to oczywiście z tego, że osoby całkowicie podległe hierarchii, realizujące czynności zgodnie z wytycznymi, nawet jeżeli naruszą prawo mogą czuć się bezkarnymi. W związku z powyższym ich odpowiedzialność ma charakter iluzoryczny. Prokurator całkowicie podległy, wykonujący polecenia, który realizuje zadania zgodnie z oczekiwaniami, w zasadzie jest osobą posiadającą dodatkowy wewnętrzny immunitet.

Myślę, że na przestrzeni ostatnich lat mogliśmy to dostrzec nad wyraz często. Może się oczywiście zdarzyć sytuacja wyjątkowa, iż względy wizerunkowe lub pragmatyczne wpłyną na zmaterializowanie się takiej odpowiedzialności, ale będzie to miało charakter incydentalny.

Opisany system ochronny nie dotyczy oczywiście tych prokuratorów, którzy próbują zachować niezależność. W ich przypadku ocena jakości prowadzonych postępowań, sprawności oraz merytorycznych rozstrzygnięć dokonywana jest w sposób bardzo wnikliwy i w błahych sytuacjach podejmowana są działania dyscyplinarne, czego doświadczają między innymi niektórzy członkowie Stowarzyszenia Lex Super Omnia.

Ważne jest w tym aspekcie, iż w prokuraturze nie zostały wypracowane żadne obiektywne kryteria oceny pracy prokuratora, prawidłowości prowadzenia postępowania, co oczywiście skutkuje rozbieżnością w ocenach, które są formułowane uznaniowo, często są efektem uprzedzeń, albo nawet wyrazem niechęci. Najczęściej dotyczą prokuratorów pierwszoliniowych obciążonych ogromną ilością zadań, natomiast nigdy nie obejmują prokuratorów przełożonych, czy też nadzorców.

W mojej ocenie kwestia odpowiedzialności, a bardziej rozliczalności pracy prokuratura, co jest w tej chwili pewnym oczekiwaniem społecznym, jawi się zatem jako kwestia niezwykle ważna. Stanowi o tym wprost Karta Rzymska (Opinia nr 9 (2014) Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich (CCPE)), która w pkt. 94 wskazuje, że prokuratorzy ponoszą odpowiedzialność przed społeczeństwem w każdym aspekcie, a w tym również za przestrzeganie i ochronę praw człowieka.

W tym kontekście pojawia się kwestia odpowiedzialności zewnętrznej łączącej się wprost z większą transparentnością działania prokuratury, co w chwili obecnej jest bardzo poważnym defektem pracy prokuratury. Nie da się bowiem wszystkiego usprawiedliwiać inkwizycyjnym charakterem postępowania przygotowawczego i jego dobrem.

I tu znowu w sukurs przychodzi Karta Rzymska, która traktuje transparentność jako standard. Według tego dokumentu (pkt 95):
„Prokuratorzy wypełniają swoje obowiązki w sposób transparentny, chyba, że przepisy ograniczają ich działania lub publiczny charakter sporządzonych przez nich dokumentów. Powinni w szczególności dążyć do przedstawiania podjętych decyzji w zrozumiały dla zainteresowanych stron sposób oraz wyrażać się jasno wobec społeczeństwa i mediów”.

Drugi element odpowiedzialności to oczywiście ten związany z wewnętrznymi mechanizmami kontroli. Winien on być oparty o obiektywne kryteria, uwzględniać warunki pracy i być pozbawiony elementu arbitralności. W tym aspekcie dostrzec należy dużą rolę organów samorządowych, które winny stać się swoistym bezpiecznikiem, ale także surowym recenzentem pracy prokuratorów.

Nie może to także odbyć się bez rzetelnych i obiektywnych ocen okresowych, które winny stać się czynnikiem pozwalającym na właściwy dobór kadr, ale także eliminowanie jednostek nie spełniających kryteriów dobrego prokuratora jako „pewnego wzorca”. Ten ostatni aspekt może wydać się bardzo kontrowersyjny, ale praca w prokuraturze wymaga rzetelnego podejścia i jako środowisko nie możemy też tolerować przejawów zaprzeczających dobrze zdefiniowanej i chronionej służbie. Wymaga to zatem podjęcia działań zmierzających do opracowania obiektywnych kryteriów pracy prokuratora obejmujących charakter zadań, sposób rozstrzygania spraw i ich efekty, stabilność orzeczniczą, przy uwzględnieniu warunków pracy i standardów referatów. Jest to zadanie trudne, ale wykonalne. W mojej ocenie winno się przyczynić do wprowadzenia obiektywnych kryteriów rozliczalności i odpowiedzialności.
Przedstawione pokrótce propozycje są oczywiście częścią większej oferty i mam nadzieję, że w niedługim czasie staną się elementem kompleksowego projektu przedłożonego do publicznej dyskusji, a prokuratura – jak w satyrze Juvenalisa – przeniesie się do innego okresu, aniżeli ten pełen zepsucia i naruszania podstawowych standardów jej funkcjonowania.

Jarosław Onyszczuk – członek Stowarzyszenia Prokuratorów Lex Super Omnia