Opinia prawna dotycząca zakresu czasowego stosowania art. 47 ustawy – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze

Wypowiedź na powyższy temat zacznę od wskazania na pewne kwestie ogólne. Otóż obracamy się tu w sferze prawa publicznego, w którym zostały wypracowane pewne reguły interpretacyjne i pewne wzorce traktowania działań organów lub innych jednostek administracji publicznej. Mam tu na uwadze przede wszystkim dwie ważne kwestie. Pierwsza z nich, to kwestia reguł wykładni norm prawa publicznego, w tym norm prawa administracyjnego. W literaturze przedmiotu a także w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest już pogląd, że dla tej interpretacji nie wystarcza i nie może wystarczyć metoda wykładni językowej (literalnej). Konieczne bywa albo konieczne jest posługiwanie się metodami wykładni celowościowej a także wykładni systemowej. Wynika to stąd, że prawo administracyjne jest gałęzią nadzwyczajnie skomplikowaną, wieloszczeblową i wielowątkową i nawet w zdrowym organizmie prawnym może to powodować zamieszanie interpretacyjne, w którym interpretacja danej normy, wynikającej często z wielu różnych przepisów, jako interpretacja dosłowna po prostu nie jest możliwa, gdyż może prowadzić do sprzecznych ze sobą wniosków. Problem ten jest oczywiście spotęgowany w dzisiejszym „niezdrowym” systemie prawa administracyjnego. Drugą kwestią jest nieprawidłowe posługiwanie się w prawie publicznym zasadą głoszącą, że „co nie jest zakazane – jest dozwolone”. Otóż nieporozumienie polega tu na tym, że zasadę tę można odnosić tylko do obywatela, czyli do drugiej (słabszej) strony stosunku administracyjnoprawnego. Wykluczone jest stosowanie wobec organów (podmiotów) administracji publicznej z uwagi na zasadę kompetencyjności. Organy te (podmioty) mogą działać wyłącznie w zakresie przyznanej im kompetencji.

Biorąc powyższe pod uwagę zacznę od samej ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. poz. 178 z p. zm.). Ustawa ta dokonała zasadniczej zmiany w strukturze Prokuratury, polegającej przede wszystkim na ponownym przyjęciu modelu, w którym Prokuratorem Generalnym jest Minister Sprawiedliwości. Powstały ponownie instytucje Prokuratora Krajowego i Prokuratury Krajowej dla których koniecznością stało się wyposażenie ich w odpowiednią kadrę. Z tego powodu pojawiła się kwestia powrotu do służby prokuratorów mających w dniu wydania cyt. ustawy status prokuratorów w stanie spoczynku. Pomijając sytuacje losowe i zdrowotne nabyli oni taki status na podstawie poprzedniej ustawy z dnia 9 października 2009 r., która – odwrotnie od tutaj cytowanej – likwidowała Prokuraturę Krajową i zezwalała Prokuratorowi Generalnemu na że powoływanie prokuratorów Prokuratury Generalnej m. in. spośród dotychczasowych prokuratorów Prokuratury Krajowej. Prokurator Generalny jednocześnie zyskał kompetencję do przeniesienia prokuratorów byłej Prokuratury Krajowej, których nie powołał do Prokuratury Generalnej, na inne miejsce służbowe w prokuraturach apelacyjnych lub okręgowych z zachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Prokurator byłej Prokuratury Krajowej mógł złożyć sprzeciw od tej decyzji. Złożenie sprzeciwu oznaczało przejście w stan spoczynku w terminie miesiąca od daty jego złożenia. Pojawiła się więc grupa prokuratorów zlikwidowanej Prokuratury Krajowej, którzy przeszli w stan spoczynku na skutek złożenia sprzeciwu od decyzji o przeniesieniu ich na inne miejsce służbowe.

Szukając odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji nowej – odwrotnej od poprzedniej – powrót prokuratora do służby był, czy też jest nadal możliwy, należy zwrócić uwagę na treść art. art. 127 §  1 cyt. ustawy Prawo o prokuraturze, który ustanawia ogólną zasadę i procedurę powrotu prokuratora ze stanu spoczynku, przewidując, że do prokuratorów stosuje się m.in. odpowiednio art. 74 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, jeżeli przepisy Prawa o prokuraturze nie stanowią inaczej. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu stanowi, że sędzia przeniesiony w stan spoczynku z przyczyn, o których mowa w art. 71 § 3 (czyli przeniesienie w stan spoczynku nastąpiło na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych, jeżeli nie został przeniesiony do innego sądu), ma prawo powrócić na stanowisko zajmowane poprzednio albo otrzymać stanowisko równorzędne poprzednio zajmowanemu, jeżeli ustały przyczyny będące podstawą przeniesienia w stan spoczynku. W zestawieniu z dalszymi unormowaniami Prawa o ustroju sądów powszechnych, do których odesłano, oznacza to, że prokurator chcący powrócić do służby powinien zgłosić Prokuratorowi Generalnemu zamiar powrotu na stanowisko zajmowane poprzednio albo wniosek o wyznaczenie stanowiska równorzędnego, jeżeli powrót na stanowisko zajmowane poprzednio nie jest możliwy. Prokurator Generalny w terminie miesiąca wydaje w tej sprawie decyzję. W razie decyzji negatywnej prokuratorowi wnioskującemu przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego. Do tego momentu, posługując się w istocie tylko wykładnią literalną możemy twierdzić, że należy pozytywnie odpowiedzieć na postawione wyżej pytanie: tak, powrót prokuratora ze stanu spoczynku w oparciu o przepisy ustawy Prawo o prokuraturze był i jest możliwy.

Jednakże cyt. ustawa – Prawo o prokuraturze została wprowadzona w życie w oparciu o odrębną ustawę – Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 178 z późn. zm.), które powinny tu być uwzględnione na równi z ustawą „macierzystą”. W kwestii „powrotu” prokuratora ze stanu spoczynku najistotniejszy jest tu przepis art. 47. Stanowi on bowiem w § 1, że prokurator pozostający w dniu wejścia w życie tej ustawy w stanie spoczynku może wrócić na swój wniosek do służby na ostatnio zajmowane stanowisko lub stanowisko równorzędne. Uprawnienie to nie dotyczy prokuratorów, którzy odeszli w stan spoczynku z przyczyn zdrowotnych.

Zauważmy, ze istotą przepisów wprowadzających daną ustawę jest wyłącznie „obsłużenie” jej samej. Oznacza to, że skoro ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie takich przepisów, to uczynił to po to, aby uściślić regulację prawa o prokuraturze i ewentualnie jego związki z innymi ustawami. W szczególności Art. 47 wprowadził po to, żeby doprowadzić do skompletowania składu Prokuratury Krajowej. Na to właśnie wskazuje wykładnia celowościowa omawianego artykułu.

Jeżeli tak, to należy uznać, że regulacja ta ma charakter przepisu epizodycznego, którego dyspozycja jest konsumowana i staje się nieaktualna w momencie realizacji założonego celu. Jeżeli więc tą drogą skład personalny Prokuratury Krajowej został skompletowany, przepis ten automatycznie wygasł. Taka jest bowiem istota przepisów epizodycznych (czasowych) i dla uwypuklenia tego właśnie skutku była nam tutaj niezbędna wykładnia celowościowa, jak również wykładnia celowościowa odnosząca się do celu tej regulacji. Niezależnie od tego automatycznego skutku spowodowanego zaistnieniem określonych faktów należy przyjąć, że w istocie przepisów epizodycznych leży także ustalenie czasu (terminu) ich obowiązywania. Takiego terminu analizowany przepis nie wprowadza. Nie formułuje go także ustawa Prawo o prokuraturze. Z kolei jednak wykładnia systemowa pozwala nam na jego odnalezienie. Otóż art. 35 § 1 przepisów wprowadzających przewidywał termin 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy, w jakim Prokurator Generalny miał powołać prokuratorów Prokuratury Krajowej a art. 38 § 1 ustanawiał termin 60 dni dla Prokuratora Generalnego, który miał powołać prokuratorów prokuratur regionalnych spośród prokuratorów dotychczasowych prokuratur apelacyjnych i prokuratorów prokuratur okręgowych, Wynika stąd, że dla wszystkich czynności personalnych oraz organizacyjnych związanych z przebudową Prokuratury przewidziano maksymalny termin wynoszący 30 albo 60 dni. Dlatego kompetencja Prokuratora Generalnego do wydania decyzji o przywróceniu do służby prokuratora w trybie art. 47 przepisów wprowadzających przestała po tym terminie istnieć a jego dalsze ewentualne działania podejmowane w tym trybie są pozbawione podstawy prawnej. Działania takie naruszałyby także podstawowe zasady konstytucyjne (zasadę legalności a przede wszystkim zasadę demokratycznego państwa prawa), a wśród nich również zasadę równości wobec prawa przez wyróżnienie wśród wszystkich prokuratorów, którzy pozostają w stanie spoczynku – szczególnej kategorii prokuratorów, którzy pozostawali w stanie spoczynku w dniu wejścia w życie przepisów wprowadzających w związku ze sprzeciwem zgłoszonym na podstawie art. 19 ustawy z 9 października 2009 r. i przyznanie im nieuzasadnionego przywileju – tj. możliwości przywrócenia do służby na podstawie art. 47 przepisów wprowadzających.

Należy tu dodać, że wykładnia systemowa, nakazująca całościowe spojrzenie na całą sprawę, jeszcze dodatkowo wzmacnia powyższą tezę, gdyż nakazuje ona wzięcie pod uwagę wszystkich przepisów regulujących omawiany problem a taka całościowa ich analiza ujawnia logiczny ciąg, ułożony olejno w sposób następujący: 1) zmiana struktury Prokuratury, 2) ponowne powołanie Prokuratury Krajowej, 3) pojawiająca się nowa potrzeba stworzenia dla tej prokuratury obsady personalnej, 4) tworzenie tej obsady także przy pomocy ułatwienia prokuratorom „powrotu” ze stanu spoczynku, 5) uregulowanie procedury tego powrotu, 6) końcowa realizacja celu wymienionego w pkt 3, polegająca na skompletowaniu składu osobowego Prokuratury Krajowej. Tak konsekwentnie ustawodawca ułożył procedurę prowadzącą do wyznaczonego celu a skoro cel ten został osiągnięty, zniknęła potrzeba istnienia takiej procedury, wynikającej z przepisów przejściowych. Tak więc w dniu dzisiejszym, po wielu latach od obowiązywania tej specjalnej regulacji, „powrót” prokuratora ze stanu spoczynku może wynikać tylko z ogólnych przepisów obowiązujących obecnie, tj. z samej ustawy Prawo o prokuraturze a nie można go przeprowadzać w oparciu o dawne przepisy przejściowe i epizodyczne.

prof. dr hab. Jan Zimmermann
emerytowany profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego