Czynności pozakarne prokuratora – postulaty de lege ferenda

W aktualnym stanie prawnym najogólniej ujmując prokurator posiada bardzo szerokie  uprawnienia na płaszczyźnie kilku procedur. W obszarze działalności cywilnej może ingerować w postępowaniach procesowych, nieprocesowych, egzekucyjnych, nieletnich, rodzinnych. Posiada również bardzo silną pozycję (możliwość skorzystania z szczególnego środka weryfikacji decyzji w postaci sprzeciwu) w postępowaniach opartych na procedurach administracyjnych (np. prawo wodne, rolne, budowlane itp.).

Na dodatek prokurator posiada również szerokie uprawnienia w ramach procedury sądowo-administracyjnej w sprawach, które zamierza zainicjować lub zwisłych przed sądami administracyjnymi I i II instancji, nie tylko w zakresie odwołań od decyzji organów, ale również w zakresie weryfikacji aktów prawa miejscowego.

Ponadto prokurator zapewnia udział w rozprawach toczących się przed sądami okręgowymi w sprawach opartych na procedurze karnej, do której odpowiednio mają zastosowanie przepisy procedury cywilnej, dotyczących zasądzenia odszkodowań i zadośćuczynień za niesłuszne skazanie, zastosowanie tymczasowego aresztowania oraz zatrzymania. W ramach powyższej aktywności prokurator bada również istnienie podstaw do wystąpienia z powództwami regresowymi wobec osób, które swoim bezprawnym działaniem spowodowały szkodę.

Prokurator bierze udział w rozprawach dotyczących zasądzania świadczeń z tytułu ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego.

Utrzymywanie w systemie prawa polskiego tak szerokich uprawnień prokuratora wynika z wielu przyczyn.

Z jednej strony, co jest najbardziej zrozumiałe, prokurator wykorzystuje swoje uprawnienia w sytuacji, kiedy dochodzi do ewidentnego naruszenia prawa, a osoby, które mogłyby skorzystać ze swoich uprawnień nie robią tego, dążąc do utrzymania danego stanu rzeczy. Nadto prokurator może działać wówczas, gdy upłynęły terminy procesowe dla stron (uczestników), a stan utrzymującego się bezprawia jest sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa.

Z drugiej strony ustawodawca, utrzymując w zakresie działalności pozakarnej prokuratora szerokie kompetencje, zapewnia Ministrowi Sprawiedliwości (Prokuratorowi Generalnemu) pewny mechanizm nacisku i możliwość wpływania na indywidualne sprawy.

Powyższa sytuacja utrzymuje się od 1990 r. z pewnymi drobnymi modyfikacjami do dnia dzisiejszego.

Wskazany system doprowadza do patologii.

Po pierwsze, daje narzędzia Prokuratorowi Generalnemu do zachęcania prokuratorów do szczególnej aktywności na płaszczyźnie pozakarnej, co stwarza klimat do rejestrowania coraz więcej tego typu spraw tylko i wyłącznie dla statystyki.
Po drugie, jak wykazały ostatnie wydarzenia (kamienice), poprzez wykorzystanie form nacisku i dostępnych narzędzi, rękoma prokuratorów przeprowadzane są zadania, które w normalnych warunkach powinny być realizowane przez organy samorządowe i państwowe.

Dochodzi zatem do nakładania kompetencji różnych podmiotów, co stwarza jedynie pozory poczucia sprawności działania państwa.

W tej sytuacji zachodzi potrzeba zmiany koncepcji działania prokuratora na płaszczyźnie pozakarnej tak, by nie zachodziła pokusa angażowania struktury prokuratury do wykonywania zadań nie związanych z podstawowym jej celem, jakim jest osądzenie sprawców przestępstw.

Możliwe są trzy warianty:

1. Pozbycie się wszystkich uprawnień prokuratora w powyższym zakresie, przy rozszerzeniu kompetencji oraz wzmocnieniu kadrowym innych organów (Prokuratorii Generalnej, Rzecznika Praw Obywatelskich).
2. Wyeliminowanie części przepisów rangi ustawowej oraz dużej części przepisów rangi niższego rzędu niż ustawa i zastosowanie rozwiązań, które pozwolą prokuratorowi na działanie, ale rzeczywiście w przypadkach nadzwyczajnych.
3. Wyeliminowanie jedynie zbędnych przepisów rangi niższego rzędu niż ustawa,
   które zostały uchwalone w trosce o poprawienie jakości działania prokuratora (niejako doprecyzowując jego obowiązki), w rzeczywistości znacznie go krępują.

Zdaję sobie sprawę, że w polskim systemie prawnym stereotyp prokuratora, który podejmuje działania wszędzie i w każdym przypadku jest dominujący i trudno będzie przekonać społeczeństwo do przyjęcia wariantu 1.

Natomiast wariant 3 pozwoliłby jedynie w niewielkim zakresie ograniczyć rolę prokuratora w podejmowaniu aktywności pozakarnej. Takim przykładem uregulowania, które jest zbędne i niezasadnie ogranicza możliwości oceny przez prokuratora sytuacji prawnej jest § 360 Regulaminu prokuratury, który zaleca prokuratorowi zgłoszenie udziału w sprawach cywilnych. Wymieniony przepis zawiera rozbudowany katalog spraw, w których prokurator powinien zgłosić udział. W § 2 powyższego uregulowania ustawodawca dalej krępuje jego działania wskazując, że prokurator zgłasza udział w sprawie, o której sąd zawiadomił go na podstawie art. 59 kpc. Niezgłoszenie udziału w takiej sprawie może nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach. W praktyce sąd zawiadamia prokuratora w celu złożenia wniosku o przyznanie stronie pełnomocnika z urzędu.

W obowiązującym systemie prokurator po zawiadomieniu przez sąd o potrzebie udziału w posiedzeniu nie jest w stanie od niego odstąpić, bowiem musi obalić domniemanie ,,niewystąpienia w tej sprawie wyjątkowego przypadku”, co jest w praktyce niemożliwe.

Dostrzegając ramowy zakres niniejszego opracowania przejdę do omówienia wariantu 2, za przyjęciem którego się opowiadam.

Propozycja moja dotyczy po pierwsze wyeliminowania części przepisów rangi ustawowej, które nakładają na prokuratora obowiązek udziału w postępowaniach wraz z jednoczesnym wydłużeniem terminów ustawowych dla stron w celu ułatwienia uregulowania przez strony swojej sytuacji prawnej.
Po drugie proponuję wyeliminowanie w dużej części przepisów niższego rzędu lub ich ponowne przeredagowanie w takiej formie, żeby ograniczyć rolę prokuratora do niezbędnego minimum.
W pierwszej grupie chodzi o wyeliminowanie udziału prokuratora w grupie spraw opartych na procedurze cywilnej np. w sprawach o ubezwłasnowolnienie (546 § 2 kpc). Wtedy udział prokuratora odbywałby się na zasadach ogólnych, wskazanych w art. 7 kpc.
Wyeliminowanie przepisów nakładających na sąd obowiązek zawiadamiania prokuratora o ich prowadzeniu (art. 449 kpc). Sytuacja ta dotyczy postępowań o unieważnienie, ustalenie istnienia i nieistnienia małżeństwa oraz uzależnianie losów postępowania od złożenia przez prokuratora stanowiska.
Wyeliminowanie z ustaw szczególnych uregulowań wskazujących, że prokurator z mocy prawa jest stroną postępowania, co rodzi obowiązek sądu zawiadamiania go o toczących się sprawach (art. 30 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniach w sprawach nieletnich).
Wydłużenie terminów dla zainteresowanych osób dotyczących możliwości wytoczenia  powództw np. o zaprzeczenie ojcostwa (art. 63 krio i art. 69 krio), bezskuteczności uznania (art. 78 krio).

W mojej ocenie należałoby również wyeliminować udział prokuratora z postępowań toczących się o odszkodowanie i zadośćuczynienie w trybie procedury karnej. Trudno by prokurator, który uczestniczy na etapie postępowania przygotowawczego w stosowaniu środków zapobiegawczych w postaci zatrzymania oraz tymczasowego aresztowania (występując z wnioskiem o ich zastosowanie), uczestniczył sprawach jako strona postępowania, gdzie sąd rozstrzyga o wysokości odszkodowania lub zadośćuczynienia. Takie rozwiązanie budzi wątpliwości w kontekście wiarygodności prokuratora jako strażnika praworządności.

W mojej ocenie te postępowania powinny toczyć się z udziałem Prokuratorii Generalnej lub pełnomocnika Prezesa Sądu Okręgowego, bowiem z środków tegoż sądu wypłacane są odszkodowania i zadośćuczynienia w tych sprawach.

Podobna sytuacja dotyczy zasądzania w trybie procedury karnej świadczeń z tytułu ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, gdzie prokurator obok składającego wniosek występuje jako strona postępowania. Udział prokuratora w tych postępowaniach jest bardzo kontrowersyjny, bowiem zawisłe postępowania nie dotyczą sfery działalności prokuratury.

W ślad za dokonanymi zmianami udziału prokuratora w postępowaniach i odszkodowawczych opartych na procedurze karnej powinny nastąpić zmiany uregulowań w aktach niższego rzędu niż ustawa, tj. w regulaminie prokuratorskim.

Należy wskazać, że treść zawartych uregulowań w powyższym akcie będzie uzależniona od kierunku zmian ustawowych. Niemniej jednak w przepisach regulaminu należy podkreślać wyjątkowość udziału prokuratora w sprawach pozakarnych.

Najważniejsze zmiany powinny dotyczyć wprowadzenia jako zasady odmowy udziału prokuratora w przypadku posiadania przez osobę pełnomocnika, uprawnienie do złożenia środków zaskarżenia oraz w sprawach nie rokujących zmiany danej sytuacji prawnej. Prokurator zatem powinien skupić się na pouczeniu strony o sposobie skorzystania z przysługujących jej uprawnieniach, ewentualnie skierować do instytucji przygotowanych do udzielenia pomocy prawnej.

Udział prokuratora w sprawie powinien być wyjątkiem, stosowanym w sprawach mających istotne znaczenie dla kształtowania orzecznictwa. Prokurator nie powinien – jak dotychczas – brać udziału w postępowaniu jako kolejny pełnomocnik procesowy.

W zakresie postępowań administracyjnych sytuacja wyglądałaby podobnie. Natomiast należałoby rozważyć skreślenie sprzeciwu prokuratora jako nadzwyczajnego środka służącego weryfikacji decyzji albo wprowadzenie ograniczenia czasowego do jego stosowania (np. 3 lat od doręczenia decyzji stronie albo 10 lat od wydania decyzji) lub ograniczenie przesłanek prawnych co do możliwości jego wniesienia.

W postępowaniu sądowo-administracyjnym nie dokonywałbym istotnych zmian pozycji prokuratora. Prokurator zatem w powyższym postępowaniu posiadałby jak obecnie podobne uprawnienia do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Na zakończenie pragnę podnieść ważny problem obecnego brzmienia art. 69 ustawy Prawa o prokuraturze. Treść wskazanego uregulowania od wielu lat nie ulegała praktycznie zmianom. Nie jest to wada, niemniej jednak ten przepis jest nadużywany np. do pozyskiwania danych z akt postępowań egzekucyjnych, które są chronione tajemnicą zawodową (art. 20 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, § 11 Zasad Etyki Zawodowej Komornika). Ustawodawca przykłada dużą wagę do ochrony tajemnicy zawodowej w postępowaniu przygotowawczym (ar. 180 § 1 kpk), zapominając, że stworzył furtkę do pozyskiwania jej z akt postępowań egzekucyjnych w ramach czynności pozakarnych bez żadnych ograniczeń.

Ponadto przepis art. 69 cytowanej ustawy pozwala również pozyskiwać ze szpitali dokumentację lekarską.

Czy o to chodziło ustawodawcy, może Państwo odpowiecie sobie sami.

Reasumując, czynności pozakarne prokuratora w mojej ocenie powinny przejść głębokie zmiany.

Jacek Winkiel