Relacja z konferencji LSO „Prokuratura w Polsce w XXI wieku – wyzwania ustrojowe i procesowe”

9 marca 2018 roku odbyła się konferencja pt. „Prokuratura w Polsce w XXI wieku – wyzwania ustrojowe i procesowe”, którą Stowarzyszenie Prokuratorów „Lex Super Omnia” zorganizowało we współpracy z Zakładem Systemów Politycznych Instytutu Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego.

Konferencję otworzył prok. Krzysztof Parchimowicz, Prezes Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex super omnia”, który przywitał gości, panelistów i uczestników konferencji. Wśród gości prezes miał zaszczyt powitać Panią Profesor Ewę Łętowską, byłą Rzecznik Praw Obywatelskich, sędzię Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, Pana dr Stanisława Trociuka, zastępcę RPO, Pana Rafała Szyndlauera, przedstawiciela Komisji Europejskiej, sędziów Krystiana Markiewicza, prezesa Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia” i Grzegorza Borkowskiego – sekretarza dotychczasowej Krajowej Rady Sądownictwa, prezesów Naczelnej i Okręgowej Rady Adwokackiej, parlamentarzystów, przedstawicieli organizacji pozarządowych wraz z Panem prof. Leszkiem Balcerowiczem, dziennikarzy i studentów. Prezes powitał także licznych sędziów, z których wielu reprezentowało Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia” oraz prokuratorów, nie tylko członków LSO.

Słowo wstępne otwierające konferencję wygłosił prof. dr hab. Stanisław Sulowski, dziekan Wydziału Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego.

W pierwszym panelu, moderowanym przez prok. Andrzeja Kaucza, o wyzwaniach ustrojowych w kształtowaniu prokuratury XXI wieku mówili prof. dr hab. Mirosław Wyrzykowski (UW), sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, prof. dr hab. Marek Chmaj (Uniw. SWPS) i dr hab. Jacek Zaleśny (UW). Prok. Jacek Bilewicz (LSO) omówił pozycję ustrojową prokuratury w świetle standardów europejskich i międzynarodowych.

Rozpoczynając swój wykład na temat „Prokuratura a konstytucja” prof. dr hab. Mirosław Wyrzykowski przypomniał słowa patrona sali, w której odbywała się konferencja, prof. Jana Baszkiewicza, który powiedział, że władza polityczna nie może wspierać się wyłącznie na nagiej sile. Nie może jednak rezygnować z użycia siły i liczyć wyłącznie na harmonię społeczną, wynikającą z powszechnej zgody na wspólny system wartości. Nie ma wspólnot politycznych likwidujących konflikty i nie ma władzy politycznej pozbawionej instrumentów przymusu. Jednak niezbywalną cechą władzy jest także jej autorytet.

Odnosząc się do relacji miedzy prokuraturą a konstytucją prof. Mirosław Wyrzykowski rozpoczął od stwierdzenia, że konstytucja ma odzwierciedlać ideał życia narodowego, a w praktyce jest także odzwierciedleniem sił politycznych. Konstytucja RP wymienia co prawda prokuratora generalnego, ale nie reguluje jego statutu. W tym akcie prawnym widać daleko posuniętą wstrzemięźliwość ustawodawcy w zakresie prokuratury. Pomimo tego można wyznaczyć nieprzekraczalne granice określone przez konstytucję w zakresie regulacji ustroju prokuratury. Są to:

• dobro wspólne i interes publiczny,
• demokratyczne państwo prawa,
• zasada podziału, współpracy i równowagi władz,
• prawa obywateli,
• zasada, iż sądy i trybunały są władzą odrębną,
• niezawisłość sędziów i niezależność sądownictwa.

W dalszej części wykładu prof. Mirosław Wyrzykowski wymienił niektóre kompetencje prokuratora generalnego w wymiarze sprawiedliwości: nadzór nad sądami powszechnymi, prawo przeniesienia sędziego w stan spoczynku, przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe, delegowania, odwołania z delegacji, zwolnienia z tajemnicy, wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Ta sama osoba jest więc uczestnikiem postępowań sądowych jak i organem państwa mającym wpływ na pracę sądów i status poszczególnych sędziów. Jaki jest zatem model ustrojowy polskiego wymiaru sprawiedliwości?

Podsumowując profesor stwierdził, że wciąż nie ma rozstrzygnięcia kwestii, czy należy regulować prokuraturę w konstytucji. Jednak jakakolwiek regulacja konstytucyjna w dniu dzisiejszym nie ma żadnego znaczenia. Zerwana została zgoda uczestników życia publicznego na wartości określone w konstytucji. Mechanizm konstytucyjny składa się z wielu elementów. Wyjęcie jednego nie oznacza, że mechanizm przestanie działać, ale to już przestaje być ten sam mechanizm. Następuje wówczas zmiana ustroju i istoty państwa.

Mówiąc na temat niezależności prokuratury prof. dr hab. Marek Chmaj zapytał, co powinno zostać zrobione, aby przywrócić prokuraturze niezależność. Kluczem powinna być nowa regulacja konstytucyjna i ustawowa wyboru prokuratora generalnego. Profesor przyznał, że jego pogląd na temat prokuratury w konstytucji ewoluował i dzisiaj uważa, że należy do ustawy zasadniczej wprowadzić ogólny przepis o roli prokuratury oraz przepisy dotyczące wyboru prokuratora generalnego. Czy w tym celu należy sięgać po wzorce europejskie czy wypracować własny model w oparciu o gorzkie doświadczenia? Przedstawiając różne możliwe rozwiązania profesor Marek Chmaj ostatecznie stwierdził, że wyboru prokuratora generalnego powinno dokonać gremium niezależnych osób. Najbardziej kompleksowe zabezpieczenie niezależności prokuratora generalnego dałoby dokonanie tego wyboru przez samych sędziów i prokuratorów.

Dr hab. Jacek Zaleśny mówiąc o niezależności prokuratora zaczął od przypomnienia, że Polska ma bardzo słabe doświadczenia ustrojowe w zakresie niezależności prokuratury. Wszystko to, co utożsamia niezależność prokuratora, wyrażone jest w rocie prokuratorskiego ślubowania. Jest jednak artykuł 7 Prawa o prokuraturze.

Na aspekt normatywny należy nadto odnieść cechy osobowościowe prokuratora. Osoby o słabym charakterze będą zawsze cechować się postawą służebną.

Niezależność musi być rozpatrywana w aspekcie zewnętrznym i wewnętrznym. Zewnętrznie prokuratura podlega ministrowi sprawiedliwości i radzie ministrów. Zatem zwierzchnikiem prokuratury jest poseł, szef partii współrządzącej, który jako polityk stawia i realizuje cele polityczne.

Przepisy z 2016 roku rozszerzyły kompetencje prokuratora generalnego wobec poszczególnych prokuratorów, na których może on oddziaływać poprzez system delegacji, mechanizm przeniesień, postępowanie dyscyplinarne, którego jest dysponentem, a także poprzez wytyczne, zarządzenia, polecenia i zmianę decyzji.

Niezależność wewnętrzna prokuratora wynika z organizacji prokuratury. Artykuł 7 Prawa o prokuraturze stanowi, że prokurator jest niezależny. Natomiast dalsze ustępy tego przepisu zawierają zastrzeżenia, które de facto znoszą tę niezależność. O ile wytyczne i polecenia znane są każdej organizacji, to polecenia wyłączają niezależność prokuratora, szczególnie przy unii personalnej, która powoduje, że szefem prokuratury jest szef partii politycznej. Uprawnienie swobodnej ingerencji prokuratora generalnego w tok postępowań nie budziłoby wątpliwości, gdyby nie unia personalna prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości. Istotnym elementem minimalizującym ryzyko nadużywania tych kompetencji jest kontrola sądowa.

Innym mechanizmem, poprzez który można wpływać na niezależność prokuratora jest art. 12 Prawa o prokuraturze, na podstawie którego dowolna osoba może otrzymać informację w zakresie postępowania przygotowawczego, nawet jeśli nie ma poświadczenia bezpieczeństwa.

Niezależność prokuratora jest zależna od jego kwalifikacji. Postępowanie konkursowe lepiej niż inne procedury pozwala na wyłonienie osób o najlepszych kwalifikacjach. Przepisy z 2016 roku cofają nas w tym zakresie.

W toku dyskusji głos zabrał prokurator Tomas Palovsky, przedstawiciel Unii Czeskich Prokuratorów, który zaapelował, by pomimo trudnej sytuacji nie porzucać optymizmu. W czeskim wymiarze sprawiedliwości występują podobne ryzyka. Wielkie kompetencje ma władza wykonawcza, ustrój prokuratury nie jest idealny, nie ma systemu rozwoju kariery, stanowiska kierownicze sprawowane są niemal dożywotnio, występuje brak transparentności.

Prokurator Palovsky podkreślił, iż szanuje wybór dokonany przez polskiego suwerena, którego skutkiem jest obecna sytuacja, ale jako prawnika niepokoi go, że zmiany wprowadzone w systemie wymiaru sprawiedliwości są niekonstytucyjne. Jako przedstawiciel Unii Czeskich Prokuratorów wyraził poparcie dla działań prokuratorów ze Stowarzyszenia Lex Super Omnia, którzy podkreślają konieczność obrony przed wpływem polityków.

Prokurator Tomas Palovsky zakończył swoje wystąpienie stwierdzeniem, że ma nadzieję, że Polska stanie się zaczynem zmian w tych krajach, w których brak jest dostatecznych mechanizmów chroniących państwo prawa. Wierzy, że w Polsce gwarantem demokratycznego państwa prawa pozostaną sądy, a organy Unii Europejskiej będą je wspierać.

Głos zabrał także prof. Leszek Balcerowicz, który przypomniał, że od lat zajmuje się analizą porównawczą systemów gospodarczych, których elementem jest wymiar sprawiedliwości. Analityczne nauki społeczne badają między innymi, jakie skutki społeczne ma „złe zachowanie” jednostki, która pełni doniosłą funkcję w społeczeństwie, taką jak na przykład prokurator. Zadają sobie pytanie, jak wymodelować system bodźców, którym podlegają poszczególni prokuratorzy, aby wyeliminować ryzyko „złych zachowań”. Ten mechanizm bodźców (władza awansu i degradacji, przydział i przenoszenie spraw) może być bowiem wykorzystywany do różnych celów.

Wystąpienie prof. Leszka Balcerowicza można zobaczyć tutaj.

Podczas drugiego panelu, moderowanego przez prok. Jarosława Onyszczuka, paneliści mówili o wyzwaniach procesowych w funkcjonowaniu prokuratury.

Prof. dr hab. Piotr Kardas (UJ), wiceprezes Naczelnej Rady Adwokackiej odpowiedział na pytanie, czy sędzia śledczy to anachronizm czy konieczność. Sędzia Stanisław Zabłocki, Prezes Sądu Najwyższego mówił o koncepcji roli prokuratora w postępowaniu karnym, a prok. dr Małgorzata Szeroczyńska przedstawiła aktualne problemy, z którymi spotykają się prokuratorzy w toku postępowania przygotowawczego.

Prof. dr hab. Piotr Kardas stwierdził, że jeśli przyjąć model postępowania, w którym dowody przeprowadzane są przed sądem, to instytucja sędziego śledczego nie jest konieczna. Jednak obecnie postępowanie przygotowawcze znowu prowadzone jest według zasad inkwizycyjnych. Zatem instytucja zwiększonego nadzoru sądowego nad fazą przedsądową, szczególnie w zakresie decyzji ingerujących w prawa jednostki, jest konieczna. Kryteria tego nadzoru powinny zostać zobiektywizowane. Zdaniem prof. Kardasa obecne zmiany ustawowe są dowodem, że instytucja sędziego śledczego nie jest anachronizmem.

Sędzia Stanisław Zabłocki rozpoczął wypowiedź od stwierdzenia, że kształt rozwiązań ustrojowych prokuratury zależy od przyjętego modelu postępowania, zatem reguły funkcjonowania prokuratorów są wtórne wobec reguł procesu. W tych ramach trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie, czy prokurator powinien być partnerem sądu czy raczej partnerem policji, czy w prokuratorach upatrujemy oskarżycieli czy jednak śledczych.

Nowelizacją z września 2013 roku umieszczono prokuratora bliżej modelu oskarżyciela, ale przepisy te funkcjonowały zbyt krótko, by poznać wady i zalety tego modelu.

Obecnie w Europie Zachodniej w większości krajów czynności dochodzeniowo – śledcze policji prowadzone są pod nadzorem prokuratora, natomiast system anglosaski charakteryzuje się dużymi kompetencjami i samodzielnością policji.

Zdaniem sędziego Zabłockiego model prokuratora jako oskarżyciela zdecydowanie przewyższa figurę prokuratora jako śledczego. W toku postępowania przygotowawczego spora grupa czynności dotyczących najdelikatniejszych kwestii powierzona jest kontroli sądu. Warto przytoczyć pogląd wywodzący się z tradycji francuskiej, iż zarówno sędziowie jak i prokuratorzy należą do jednej grupy „ludzi sprawiedliwości”.

W zamykającym konferencję wystąpieniu prok. dr Małgorzata Szeroczyńska w dynamiczny sposób przedstawiła nie tylko znane prokuratorom problemy wynikające z praktycznego stosowania procedury karnej, ale co ważniejsze – pomysły na jej usprawnienie. Najpierw jednak spróbowaliśmy odpowiedzieć sobie na pytania fundamentalne – takie jak „Czemu służy postępowanie przygotowawcze?” oraz pytania praktyczne – takie między innymi jak „Czemu służy postanowienie o przedłużeniu postępowania?”