Nasz felieton: „Teoretycznie o przyzwoitości i odpowiedzialności karnej za nadużycie władzy przy tworzeniu prawa w Państwie Teoretycznym”

Wielce „teoretycznym”  tekstem zaczynamy cykl felietonów na bieżące tematy. Pierwszy publikujemy wyjątkowo w AKTUALNOŚCIACH i w zakładce NASZE PUBLIKACJE.

W przyszłości – o ile podejmiecie inicjatywę – wyodrębnimy tę formę komentowania rzeczywistości.
W macierzystej zakładce wkrótce umieścimy więcej naszych publikacji. Musimy jednak nieco poczekać. Nasi przełożeni dyscyplinarni muszą bowiem ujawnić, czy pytania o wyjaśnienie braku powiadomienia w trybie art. 103 Prawa o prokuraturze o tekstach publikowanych pro bono kierują żartem, czy też serio.
Słowa „żart” i „serio” zamierzamy wpleść w tytuł cyklu felietonów. Nie chcemy ograniczać inwencji ich Autorów i formy wypowiedzi. Oczywiście wykluczamy przejawy hejtu. Możecie pisać felietony podpisując je imieniem i nazwiskiem lub pozostawiając Wasze personalia „do wiadomości redakcji”.
Autor pierwszego felietonu wybrał drugą opcję i formę swobodnych rozważań o odpowiedzialności członków legislatywy, którzy uroczyście ślubują: rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu, strzec suwerenności i interesów Państwa, czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej.
Problem sygnowania przez posłów rządowych projektów ustaw można postrzegać nieco inaczej niż Autor „teoretycznego” felietonu. Istota problemu sprowadza się do banału, czyli „kasy”.
Czytając tekst felietonu zastanówmy się nad kosztami przygotowania projektu dużej ustawy. Potrzebne są badania porównawcze, by wykazywać, że nowe prawo podobne jest do rozwiązań europejskich. Dobrą zmianę muszą uzasadniać przejawy poprzedzającego ją zła i niesprawiedliwości, co wymaga analizy dotychczas obowiązującego prawa i jego stosowania. Polityczna myśl wymaga konsultacji z ekspertami, a ubranie jej w szaty ustawy wymaga pracy profesjonalnych legislatorów.
Koszty przygotowania poselskiego projektu dużej ustawy nie mogą być więc wyrażane w groszach, podobnie jak koszty przygotowania projektu rządowego. Partia polityczna sprawująca rządy musi zdecydować, czy występuje z projektem poselskim, partyjnym, czy z rządowym – z wszelkimi tego konsekwencjami proceduralnymi i finansowymi.
Ta zręczność w żonglowaniu autorstwem projektów ustaw powoduje, że rząd ponosi koszty, które winny obciążać budżet partii rządzącej. Można się z tym zgodzić tylko wtedy, gdy aprobujemy, że w tym momencie partia = naród. W przeciwnym wypadku musimy pokusić się o poprawną subsumpcję, do czego Was zachęcamy.

Teoretycznie o przyzwoitości i odpowiedzialności karnej za nadużycie władzy przy tworzeniu prawa w Państwie Teoretycznym

Jeden z ministrów w rządzie, rodem z minionej epoki demokratycznego państwa prawnego, nierozważnie postępując pozwolił się nagrać w sytuacji, gdy urzekający czar restauracyjnego zakamarka skłonił go do ujawnienia swoich niełatwych do przyjęcia przemyśleń o stanie państwa, którego był funkcjonariuszem. Mniejsza z resztą o formę tej knajpianej wypowiedzi, w której było coś o dupie i kamieniach. Istotne było przecież, że człowiek odpowiadający podówczas za porządek i bezpieczeństwo sporego kraju w Europie Środkowej stwierdził, że państwo to funkcjonuje tylko teoretycznie.

Podniosło się larum. Odsądzono nieszczęśnika od czci i wiary. Wreszcie kończąc jego ministerialną służbę – rozwiązano osobisty dylemat – jak faktycznie żyć i kierować ważnymi służbami w kraju, który jest Państwem Teoretycznym.

„Dobra Zmiana”, która nastąpiła wkrótce po upadku ministra – zabrała się za gruntowne reformy w sposób planowy i przemyślany.  Objęła swoim konsekwentnym redukowaniem niezależności instytucji związanych z wymiarem sprawiedliwości najpierw prokuraturę, następnie, już z udziałem  prokuratury, Trybunał Konstytucyjny,  wreszcie sądownictwo. W tym – w ostatnią „czarną środę polskiego sądownictwa” ujawniono kolejny krok – przejęcie Sądu Najwyższego.

Gdy poszukamy elementów łączących sposób procedowania w trakcie tych zmian – charakterystyczne okaże się, że podstawą tak istotnych zmian ustrojowych są projekty ustaw składane i sygnowane przez grupę posłów.

Pojawia się w tym miejscu pytanie: dlaczego nad zmianami nie toczy się wcześniej realna debata publiczna, dlaczego Rada Ministrów nie podejmuje w tym zakresie dialogu publicznego prezentując swoją diagnozę i proponując konkretne rozwiązania, przekładane następnie na projekty ustaw. Zostawmy na boku zasady dialogu władzy z obywatelami w społeczeństwie obywatelskim. Ale pamiętajmy o obowiązujących regulacjach prawnych.

Otóż – gdyby miał powstać rzeczywisty projekt rządowy – musiałby być pod względem proceduralnym zgodny z obowiązującymi przepisami, w szczególności z  Regulaminem pracy Rady Ministrów. Wymagania te mają kluczowe znaczenie przy ocenie spójności proponowanych regulacji z całym systemem prawa krajowego, ale także dają pole do badania zgodności z prawem europejskim czy szerzej – ze standardami prawno-międzynarodowymi, tam gdzie Polska zdecydowała się ratyfikować stosowne konwencje.

To prawda – dochowanie wszystkich wymogów bywa trudne. Trzeba się zmierzyć z argumentacją oponentów. Trzeba odpowiedzieć na sygnalizowane  wątpliwości. Ale w określonym celu – akty prawne przygotowane przez Radę Ministrów mają być na odpowiednim poziomie merytorycznym. Maja prezentować wybory polityczne rządzących, ale powinny być opracowywane i procedowane w odpowiedni sposób, np. z wykorzystaniem Rządowego Centrum Legislacji. Na stronie internetowej tego organu czytamy : „Misją Rządowego Centrum Legislacji jest dbanie o spójność systemu polskiego prawa i prawidłowy przebieg procesu legislacyjnego. Do zasadniczych zadań Rządowego Centrum Legislacji należy koordynowanie działalności legislacyjnej Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i podległych mu organów administracji rządowej, opracowywanie pod względem legislacyjnym rządowych projektów aktów prawnych i innych dokumentów rządowych, analizowanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz redagowanie Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego.”

Czy w przypadku reform tak istotnych jak przywołane na wstępie – odstąpienie od trybu ustawy rządowej jest dopuszczalne? Czy jest zasadne?

Jest jasne, że za projekt rządowy odpowiada np. konkretny minister. To on musi przekonać innych członków Rady Ministrów i ekspertów w trakcie rządowych prac legislacyjnych. Przedstawia diagnozę sytuacji wymagającej interwencji, założenia zmian, projekt przepisów. To wydłuża proces legislacyjny ale i pozwala na uchwalanie bardziej przemyślanego i spójnego prawa.

Inna jest też odpowiedzialność ministra, który prezentował określone stanowisko w trakcie konsultacji międzyresortowych czy społecznych. Niewątpliwie w kategoriach politycznych odpowiada za efekt proponowanych zmian, bardziej  za swój resort niż za inicjatywę kilkunastu posłów. Sukces ma bowiem wielu ojców, ale porażka bywa sierotą.

Chciałby to jasno podkreślić – porażka w tworzeniu prawa uderza w tych, którzy muszą je stosować, a także w tych – wobec których jest stosowane.

Podsumowując ten fragment rozważań można powiedzieć – mamy w Regulaminie pracy Rady Ministrów bardzo dobry tryb wypracowywania dokumentów rządowych – w tym projektów ustaw, ale z niego nie korzystamy przy wprowadzaniu ważnych zmian o charakterze ustrojowym.

Wróćmy do poruszających wypowiedzi ministrów. W ostatnich dniach upowszechniano następującą wypowiedź Ministra Sprawiedliwości o sądownictwie: „Musimy tę instytucję gruntownie zreformować, musimy wyczyścić tę stajnię Augiasza, musimy odrzucić myślenie w kategorii nadzwyczajnej kasty.” (http://www.tvn24.pl/wiadomosci-z-kraju,3/ziobro-o-reformie-sadow-musimy-wyczyscic-te-stajnie-augiasza,753441.html)

Warto zwrócić na nią uwagę, bo jest co najmniej równie skandaliczna jak wypowiedź ministra nagrana przez zorganizowaną grupę przestępczą kelnerów, która wstrząsnęła Polską. Tyle tylko, że w dzisiejszym „polskim piekiełku” nie budzi większych emocji.

Trzymając się analogii mitologicznej w aktualnym Ministrze Sprawiedliwości widzieć musimy figurę Herkulesa. Przez polskie sądownictwo przepuści on z pewnością rwące nurty legislacyjnej gorączki i surowy wiatr dekomunizacji. Tylko co wtedy stanie się ze stajnią?

Ciekawe jest też pytanie – kogo miałby zabić, gdyby w przyszłości  nie otrzymał zapłaty za swoją pracę megasprzątacza?

Ponieważ prawo karne zajmuje się co do zasady tym co się już wydarzyło, spróbujmy odpowiedzieć na inne nasuwające się pytanie – czy twórcom tak wielkich zmian ustrojowych można by przypisywać odpowiedzialność karną za celowe omijanie rządowego trybu legislacyjnego i związaną z nim niską jakość stanowionego prawa.

Sięgając do lektury komentarzy do art. 231 kk, wprowadzającego karalność tzw. nadużycia władzy możemy przeczytać, że „przedmiot ochrony jest ujęty bardzo szeroko; jest nim jakiekolwiek dobro prawne, bez względu na to, czy należy ono do sfery prywatnej czy sfery publicznej (O. Górniok (w:) Kodeks karny…, red. A. Wąsek, s. 85). Niezależnie od tego bezpośrednio chronionym dobrem jest prawidłowe funkcjonowanie instytucji państwowej
i samorządu terytorialnego i związany z tym autorytet władzy publicznej (A. Zoll (w:) Kodeks karny…, red. A. Zoll, s. 776)”.

Prawo do sądu kształtuje zapis art. 45 konstytucji RP. Jeżeli na skutek złej legislacji doszłoby np. do celowego ograniczenia praw jednostek w tym zakresie – to z punktu widzenia dobra prawnie chronionego spełniony byłby wymóg skutku w postaci narażenia na niebezpieczeństwo.

Gdyby wykazać, że zła jakość legislacji była znana autorom projektu, np. w związku z publikacją materiału naukowego poddającego radykalnej krytyce rozwiązania z projektu zanim został uchwalony – otworzy się też możliwość przypisania umyślności. Ustawa karna przewiduje w omawianym typie czynu zabronionego odpowiedzialność w obu formach zamiaru, a więc także z zamiarem ewentualnym. Nadto – przewidziano odpowiedzialność za typ nieumyślny, z  tym że ustawodawca wymaga tu wystąpienia istotnej szkody.

Do realizacji znamion omawianego typu czynu zabronionego wystarczające jest działanie lub zaniechanie na szkodę bądź interesu publicznego bądź interesu prywatnego. Wydaje się, że ograniczenie trybu konsultacyjnego w toku procesu legislacyjnego może być postrzegane jako działanie na szkodę interesu publicznego, który wyraża się w dążeniu do wprowadzania w życie dobrych regulacji prawnych, spójnych z pozostałymi elementami systemu. Wyraża się też w ograniczeniu kosztów wynikających z likwidacji skutków złej legislacji – zarówno w zakresie usuwania indywidualnych nieprawidłowości w procesie odszkodowawczym jak i w konieczności zmiany złych regulacji w kolejnym procesie legislacyjnym.

Największy problem budzi stwierdzenie bezprawności zachowania funkcjonariusza i związana z nim ocena znamion czynnościowych. Otóż posłowie mają uprawnienie do wniesienia projektu ustawy pod obrady sejmu. Składając jako własny projekt opracowany przez struktury rządowe nie działają bezprawnie – w relacji do swoich obowiązków. Czy tak samo rzecz się ma z funkcjonariuszami publicznymi ze struktury rządowej, którzy przygotowali projekt i kierują go  z wykorzystaniem inicjatywy poselskiej? Tu można się już pokusić o rozważanie niedopełnienia obowiązków związanych ze zmianą charakteru projektu, który pociąga za sobą zmianę trybu legislacyjnego. A skoro tak – to pojawia się pytanie o zakres świadomości posłów, którzy mogą odpowiadać jako współdziałający w cudzym przestępstwie, na zasadzie art. 21 § 2 kk.

Skoro kiedyś grupa kelnerów wstrząsnęła Polską nagrywając ministra, to może teraz wypowiedź publiczna Herkulesa Polskiej Temidy lub jego współpracowników pozwoli w przyszłości ocenić stronę podmiotową w kontekście realizacji występku nadużycia władzy?