Możliwość wydawania poleceń przez Ministra Sprawiedliwości, a gwarancje niezależności prokuratorów w wybranych krajach UE

Artykuł prok. Jacka Bilewicza, członka zarządu Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex Super Omnia” pt. Możliwość wydawania poleceń przez Ministra Sprawiedliwości a gwarancje niezależności prokuratorów w wybranych krajach UE, opublikowany 1 marca 2017 roku w dwumiesięczniku In Gremio, wydawnictwie szczecińskich środowisk prawniczych.
Zapraszamy do odwiedzenia strony internetowej https://ingremio.org/.

W artykule pt. Nowe Prawo o prokuraturze a rekomendacje Rady Europy, który w dwóch częściach ukazał się w numerach styczniowym oraz lutowym miesięcznika In Gremio zasygnalizowałem, że autorzy regulacji kształtującej ustrój prokuratury, w trakcie prac legislacyjnych wskazywali na przykłady państw takich jak: Francja, Austria, Belgia, Czechy, Holandia oraz Rumunia, gdzie mają sprawnie funkcjonować rozwiązania polegające na podporządkowaniu prokuratury Ministrowi Sprawiedliwości.
Starałem się także zachęcić Czytelnika do dokonania własnych ocen, w szczególności w kontekście modeli ustrojowych prokuratury funkcjonujących we wskazanych krajach. W niniejszej publikacji chciałbym przedstawić własne stanowisko w tej kwestii. Ograniczony limitem przewidzianym przez redakcję, postaram skupić się na przedstawieniu podstawowych informacji, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości wydawania poleceń przez Ministra Sprawiedliwości w indywidualnych sprawach.
Diabeł, jak mówi powiedzenie, tkwi w szczegółach, a te niejednokrotnie pozwalają ocenić przyjęte rozwiązanie zupełnie inaczej niż wygląda ono na pierwszy rzut oka. Dotyczy to chociażby gwarancji niezależności prokuratorów w tych systemach, które za wzór w trakcie debaty parlamentarnej stawiali zarówno obecny Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny, jak i jego przedstawiciele.
„Francuski model“ ustrojowy prokuratury jest charakterystyczny nie tylko dla takich krajów jak Francja, Belgia oraz Luksemburg, ale również dla Holandii, Danii i Szkocji. Wyróżnia się on podporządkowaniem, zorganizowanej w sposób hierarchiczny prokuratury, władzy wykonawczej.
Struktura prokuratury francuskiej znajduje odzwierciedlenie w jurysdykcji tamtejszych sądów apelacyjnych.
Prokurator Generalny, powołany w każdym okręgu apelacji jest przełożonym prokuratorów okręgowych, który może wydawać zarówno ogólne wytyczne, jak i polecenia w indywidualnych sprawach, w tym dotyczące sposobu prowadzenia sprawy. Co więcej wspólnie z prezesem Sądu Apelacyjnego posiada uprawnienia nadzorcze wobec jednostek podległych.
Władza funkcjonalna Ministra Sprawiedliwości natomiast zawiera kompetencję do wydawania ogólnych wytycznych (okólniki), jak i zindywidualizowanych poleceń w sprawach prokuratorskich. Okólniki przygotowywane są w ministerstwie (czasem we współpracy z prokuratorami) i mogą dotyczyć różnego rodzaju kwestii – polityki ścigania, nadania priorytetów poszczególnym kategoriom przestępstw, spraw organizacyjnych oraz proceduralnych. Prawie nigdy nie dotyczą zniesienia priorytetów ścigania (tym systemie obowiązuje zasada oportunizmu). Minister Sprawiedliwości może także wydawać wytyczne w indywidualnych sprawach, choć uprawnienie to, przewidziane prawem, jest wykorzystywane oszczędnie. Minister może wydawać zarówno pozytywne, jak i negatywne wytyczne (dotyczące wszczęcia bądź zaniechania wszczęcia postępowania).
Prawo przewiduje jednak pewne proceduralne ograniczenia tej kompetencji.
Po pierwsze – Minister Sprawiedliwości nie może wydawać poleceń dotyczących zakresu argumentacji prokuratora w sądzie. Po drugie – pokrzywdzony może wnieść skargę do sędziego śledczego na decyzje, które nie mają charakteru oskarżycielskiego. Po trzecie – nie może on oficjalnie adresować wytycznych w indywidualnych sprawach bezpośrednio do właściwego prokuratora, musi zakomunikować je poprzez prokuratora generalnego. Ten teoretycznie może odmówić przekazania polecenia. Po czwarte – kierujący jednostkami prokuratur niższego szczebla nie mogą być zastąpieni przez Prokuratora Generalnego, tak więc Ministra Sprawiedliwości nie może działać bezpośrednio, jeżeli szef jednostki odmówi wykonania polecenia (nawiasem mówiąc, odmowa wykonania polecenia będzie obligatoryjna, jeżeli będzie wiązała się ze złamaniem prawa). I na koniec polecenia muszą być dołączone do akt sprawy.
Jakkolwiek, mimo istnienia pewnych zabezpieczeń wobec poleceń ministra, w praktyce francuscy prokuratorzy stykający się z nimi, prawie zawsze działają zgodnie z ich treścią, nie chcąc się narazić się na sankcje dyscyplinarne, jak również chroniąc perspektywy własnej kariery w prokuraturze.
Przez ostatnie kilkanaście lat wiele kontrowersji skupiło się wokół prokuratury we Francji. Część tamtejszych komentatorów, jako przykład dobrych praktyk podaje model włoski, z bardzo niezależnym prokuratorem, który nie jest rozliczany przez Ministra Sprawiedliwości w indywidualnych sprawach; inni wolą zachować hierarchiczne związki z Ministrem Sprawiedliwości tak długo, jak istnieją pewne zabezpieczenia.
W przeciwieństwie do Ministra Sprawiedliwości Republiki Francuskiej, ministrowie sprawiedliwości Belgii i Luksemburga mogą wydawać tylko pozytywne wytyczne, związane z poleceniem prowadzenia postępowania przygotowawczego. Jest warte odnotowania, że holenderski Minister Sprawiedliwości, podobnie jak francuski, może wydawać zarówno pozytywne, jak i negatywne wytyczne w indywidualnych sprawach.
Uprawnienie to jednakże może być wykonywane tylko w porozumieniu z Radą Prokuratorów Generalnych, zaś wytyczne muszą być pisemne, posiadać uzasadnienie i należy je dołączyć do akt sprawy. Co więcej, w przypadku negatywnych wytycznych, należy powiadomić parlament, któremu musi być doręczona opinia Rady Prokuratorów Generalnych.
Uregulowanie to zostało wprowadzone stosunkowo niedawno i wydaje się być kompromisem pomiędzy żądaniami transparentności i niezależności z jednej strony, a politycznej kontroli nad prokuraturą z drugiej. W praktyce polecenia holenderskiego ministra wykonywane są przez Radę Prokuratorów Generalnych i minister wydaje je osobiście tylko wtedy, gdy Rada nie zgadza się z nim i kiedy nie chce sama wykonać polecenia. Jak wszyscy holenderscy ministrowie, Minister Sprawiedliwości jest politycznie odpowiedzialny przed parlamentem w sprawach prokuratury i polityki karnej (z uwzględnieniem indywidualnych spraw) i potencjalnie może być usunięty w wyniku rozpoznania wniosku o wotum nieufności.
Austriacki Minister Sprawiedliwości posiada kompetencję do wydawania pozytywnych oraz negatywnych poleceń w indywidualnych sprawach, w związku z prowadzonymi postępowaniami. Będąc jednakże związany zasadą legalizmu, nie może ustanawiać priorytetów, jakiego rodzaju kategorie przestępstw będą ścigane, a jakie nie. Prokurator jest zobowiązany do wykonywania poleceń ministra, dopóki polecenie nie pozostaje w konflikcie z prawem karnym.
Prokuratorzy mogą odmówić wykonania instrukcji naruszających prawo, w przeciwnym wypadku może wobec nich być prowadzone postępowanie przez komisję w sprawie przekroczenia uprawnień. Nie ma żadnych ograniczeń wiążących ministra w kwestii wydawania poleceń w indywidualnych sprawach. Co więcej, polecenia w indywidualnych sprawach powinny być sporządzone na piśmie i powinny zawierać powody ich wydania. Polecenia w indywidualnych sprawach są jednakże wydawane w Austrii bardzo rzadko. W państwie tym toczy się dyskusja na temat prawa ministra do wydawania poleceń w indywidualnych sprawach, niemniej jednak nie doprowadziła ona do żadnych zmian do tej pory.
Najistotniejsza jest jednakże inna okoliczność. Polski Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny, w wypadku prokuratora, który nie chciałby wykonać wydanego polecenia, może także zrealizować prawo substytucji, to jest może zastąpić podległego prokuratora innym prokuratorem, czego w Austrii, jak i w Niemczech ministrowie sprawiedliwości zrobić nie mogą. To odróżnia Polskę nie tylko od Niemiec, Austrii, ale także od większości innych europejskich systemów prawnych, włączając w to kraje należące do modelu angolosaskiego, gdzie pozycja Prokuratora Generalnego jest odizolowana w pewnym stopniu od presji politycznej poprzez konstytucyjne gwarancje niezależności. Niestety argumentów tych zabrakło, tak w uzasadnieniu projektu, jak i podczas debaty sejmowej dotyczącej Prawa o prokuraturze.
W odniesieniu do systemu niemieckiego wspomnieć należy również o tym, że Minister Sprawiedliwości nie może być indagowany przed odpowiednim federalnym bądź krajowym parlamentem, zarówno w zakresie polityki ścigania jak i poszczególnych spraw. Okoliczność ta nie zawsze skutkuje tym, że ministrowie biorą aktywny udział w ściganiu w indywidualnych sprawach, lecz raczej sprawia, że powstrzymują się oni przed wpływem na rutynowe działanie prokuratury, żeby nie byli oskarżani o polityczną ingerencję. Minister czasami obliguje właściwych prokuratorów do przedstawiania informacji o postępach i zamierzeniach w określonych sprawach, co stwarza możliwość formalnego lub nieformalnego wpływania na ich bieg.
A teraz kilka słów na temat kompetencji Ministra Sprawiedliwości Republiki Czeskiej. Posiada on szerokie uprawnienia, dożywotnio powołuje prokuratorów na stanowiska służbowe, powołuje zastępców prokuratora generalnego, jak i prokuratorów regionalnych oraz okręgowych, a nadto może inicjować postępowania dyscyplinarne.
Nie posiada on jednakże uprawnień umożliwiających wpływanie na toczące się postępowanie karne. Jeżeli tak robi, działa poza zakresem swoich obowiązków. Kontrola takiego działania jest możliwa za pośrednictwem parlamentu, którego członkowie mają prawo do składania interpelacji zarówno do szefa rządu, jak i jego ministrów.
Na koniec autorowi nasuwają się dwie refleksje. Powoływanie się na rozwiązania w innych krajach w uzasadnieniach projektów ustaw, bez przedstawienia szczegółowych regulacji, może u osoby, która wcześniej się z nimi zetknęła, wywołać przekonanie, określane modnym w dzisiejszych czasach słowem z leksykonu służb – „dezinformacji“.
Ponadto „Życie – jak mawia była przełożona mojego zdegradowanego do prokuratury rejonowej kolegi – nie jest idealne”. Autor obawia się, że za kilka lat, a może już teraz, dziennikarze zajmujący się problematyką prawną będą mieli takie same refleksje, jak ich francuscy koledzy. Młodzi, świeżo awansowani, polscy prokuratorzy, którzy zetkną się z poleceniami Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, chroniąc perspektywy własnej kariery, będą mogli podążać tą samą francuską drogą serwilizmu.