Nowe Prawo o prokuraturze a rekomendacje Rady Europy

W przeddzień wizyty przedstawicieli Komisji Weneckiej w Polsce, której celem jest zebranie opinii pozwalających na ocenę nowego Prawa o prokuraturze w kontekście rekomendacji Rady Europy przyjętych przez jej organy – Komitet Ministrów i Radę Konsultacyjną Prokuratorów Europejskich, prezentujemy artykuł prok. Jacka Bilewicza, członka zarządu Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex Super Omnia” pt. Nowe Prawo o prokuraturze a rekomendacje Rady Europy, opublikowany 4 stycznia i 1 lutego 2017 roku w dwumiesięczniku In Gremio, wydawnictwie szczecińskich środowisk prawniczych.

Zapraszamy do odwiedzenia strony internetowej https://ingremio.org/.

Ustawa ustrojowa z 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (dalej: Prawo o prokuraturze) na nowo połączyła stanowiska Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. Grupa posłów, która zainicjowała podjęte prace legislacyjne, w uzasadnieniu projektu nr 162 wskazała, że w państwach demokratycznych istnieją różne modele funkcjonowania prokuratury, a ustawodawca nie jest ograniczony normami prawa międzynarodowego, które nie wprowadzają sztywnych reguł nakazujących usytuowanie prokuratury w określonej relacji z władzą wykonawczą, ustawodawczą czy sądowniczą. Przytoczono przykłady szeregu państw takich jak: Francja, Austria, Belgia, Czechy, Holandia oraz Rumunia, gdzie mają sprawnie funkcjonować rozwiązania polegające na podporządkowaniu prokuratury Ministrowi Sprawiedliwości, a więc władzy wykonawczej.

Podczas 8 posiedzenia Sejmu RP, które odbyło się 13 stycznia 2016 r., przyszły Prokurator Krajowy, pełniący wówczas funkcję Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, który popierał projekt poselski, w trakcie pierwszego czytania ustawy w Sejmie, wskazywał, że „istotne uregulowania aktu prawnego, związane chociażby z wydawaniem poleceń w indywidualnych sprawach są zgodne z zapisami i przepisami Unii Europejskiej”. Przywoływał przykład prokuratury austriackiej wskazując, że tak naprawdę to Minister Sprawiedliwości kieruje prokuraturą, albowiem może wydawać bezpośrednie polecenia prokuratorom także, co do treści czynności procesowych. Wspierając projekt argumentował, że posłowie wnioskodawcy zapewne korzystali także z informacji dotyczących funkcjonowania np. prokuratury antymafijnej we Włoszech oraz prokuratury antynarkotykowej w Hiszpanii. Miało to skutkować stworzeniem ustawy na miarę XXI wieku, dostosowanej do zagrożeń związanych z obecnie funkcjonującą przestępczością.

Warto w tym miejscu odnotować, że żaden z organów UE nie definiuje ogólnych standardów ustrojowych prokuratury w krajach członkowskich. Zapisów w tym zakresie nie zawierają również jakiekolwiek przepisy prawa unijnego. Istnieją jednakże standardy wypracowane przez organy Rady Europy, w szczególności przez Komitet Ministrów oraz Radę Konsultacyjną Prokuratorów Europejskich (CCPE), rekomendujące zasady działalności prokuratury.

Najistotniejszym dokumentem referencyjnym przyjętym przez Komitet Ministrów Rady Europy jest rekomendacja Rec(2000)19 w sprawie roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych. W pewnym zakresie zalecenia zawarte w tym dokumencie znajdują uzupełnienie w przygotowanej przez Radę Konsultacyjną Prokuratorów Europejskich opinii nr 9 (2014) na temat europejskich standardów i zasad kształtujących status prokuratora (tzw. „Karta rzymska”).

Warto bliżej przyjrzeć się zaleceniom zawartym w tych dokumentach, w szczególności w kontekście niektórych zapisów Prawa o prokuraturze, ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (dalej: Przepisy wprowadzające), jak również regulacjom Kodeksu postępowania karnego.

Pierwszy ze wskazanych na wstępie dokumentów, w jednym z rozdziałów zatytułowanym „Zabezpieczenia zapewniane prokuratorom w celu umożliwienia im pełnienia swoich funkcji“ wskazuje, jakiego rodzaju działania powinny podejmować Państwa Członkowskie Rady Europy w celu zapewnienie prokuratorom możliwości wykonywania swoich obowiązków i zobowiązań zawodowych w odpowiednich warunkach prawnych i organizacyjnych. Państwa powinny podejmować kroki mające na celu:

• dokonywania rekrutacji, awansu i przeniesień prokuratorów zgodnie z uczciwymi i bezstronnymi procedurami, stanowiącymi zabezpieczenie przed jakimkolwiek podejściem faworyzującym poszczególne grupy, a także wykluczającymi dyskryminację na takiej podstawie, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, poglądy religijne, polityczne lub inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, powiązanie z mniejszością narodową, status majątkowy, związany z urodzeniem lub inny;
• uzależnienia przebiegu kariery, awansów i przeniesień prokuratorów od znanych i obiektywnych kryteriów, jakimi są fachowość i doświadczenie;
• uzależnienie przeniesień prokuratorów również od potrzeb służbowych (…);
• udostępnienia prokuratorom satysfakcjonującej procedury zażaleniowej, w tym tam, gdzie będzie to stosowne, odpowiedniego dostępu do sądu, w przypadku naruszenia ich statusu.

Rekomendacja Rec(2000)19 w jednym z kolejnych rozdziałów zatytułowanych, „Stosunki pomiędzy prokuratorami, a władzą wykonawczą i ustawodawczą“ zawiera zalecenia skierowane do Państw w przypadkach, gdy prokuratura stanowi część rządu lub jest mu podległa. W związku z takim usytuowaniem ustrojowym prokuratury rząd powinien podejmować skuteczne kroki w celu zagwarantowania:

• prawnego ustanowienia natury i zakresu władzy, jaką rząd posiada nad prokuraturą;
• korzystania przez rząd ze swojej władzy w sposób przejrzysty, zgodnie z traktatami międzynarodowymi, ustawodawstwem krajowym i ogólnymi zasadami prawnymi;
• udzielanie instrukcji na piśmie i publikowanie ich w odpowiedni sposób, w przypadkach instrukcji natury ogólnej;
• zapewnienie odpowiednich gwarancji poszanowania zasad przejrzystości i równości zgodnie z prawem krajowym w przypadkach instrukcji dotyczących indywidualnej sprawy, gdy rząd ma taki obowiązek np. poprzez opatrzenie swoich pisemnych instrukcji odpowiednimi wyjaśnieniami, zwłaszcza, gdy odbiegają one od stanowiska prokuratora oraz przekazanie ich kanałami hierarchicznymi; dopilnowanie tego, by przed rozprawą instrukcje takie stały się częścią akt, tak aby pozostałe strony mogły się z nimi zapoznać i zgłosić swoje uwagi.

Działania takie powinny sprowadzać się także do zakazania zasady wydawania instrukcji zaniechania ścigania w poszczególnych przypadkach (tzw. instrukcje negatywne); w przypadku, gdy taki zakaz nie istnieje, instrukcje powinny być zarezerwowane dla wyjątkowych sytuacji, a ich wydanie musi zależeć także od odpowiedniej kontroli mającej na względzie w szczególności zapewnienie przejrzystości.

W memorandum interpretacyjnym do tego dokumentu wskazano, że w systemach, gdzie prokuratura jest częścią władzy wykonawczej, relacje pomiędzy prokuraturą, a rządem muszą dotyczyć takiego ukształtowania praktycznej współpracy, aby dana forma podległości umożliwiała pewien stopień autonomii, uznany za istotny dla funkcjonowania wszystkich prokuratorów, a w szczególności zaś przy rozpatrywaniu poszczególnych spraw.

Nieco bardziej szczegółowe zalecenia dotyczące określenia ustroju prokuratury przez kraje członkowskie Rady Europy zostały zawarte w opinii nr 9 (2014) Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich (CCPE) na temat europejskich standardów i zasad kształtujących status prokuratora.

W dokumencie tym wskazano, że we wszystkich systemach prawnych prokuratorzy przyczyniają się do wzmocnienia gwarancji państwa prawnego, osiąganego w szczególności przez uczciwy, bezstronny i skuteczny wymiar sprawiedliwości, w każdym przypadku i na wszystkich etapach postępowania (pkt I).

Prokuratorzy działają w imieniu społeczeństwa, w interesie publicznym, w celu poszanowania i ochrony praw i wolności człowieka wskazanych w szczególności w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (pkt II). Niezależność i autonomia prokuratury stanowi niezbędny warunek niezależności władzy sądowniczej i tym samym wzmacnianie rzeczywistej niezależności i autonomii prokuratury zasługuje na poparcie (pkt IV). Prokuratorzy powinni dążyć do bycia niezależnymi i bezstronnymi, jak również powstrzymywać się od wszelkiej działalności politycznej mogącej naruszać zasadę bezstronności (pkt VI). Rekrutacja i kariera zawodowa prokuratorów, w tym awans, przeniesienie, postępowanie dyscyplinarne oraz odwołanie powinny być określone przez ustawę oraz opierać się na przejrzystych i obiektywnych kryteriach na podstawie bezstronnego postępowania wykluczającego wszelką dyskryminację oraz podlegającego niezależnej i bezstronnej kontroli (pkt XII). Prokuratorzy powinni wdrażać postępowanie karne jedynie wówczas, gdy dysponują wiarygodnymi i uznanymi przez nich za dopuszczalne dowodami. Prokuratorzy powinni odmówić przyjęcia dowodu, jeżeli istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż uzyskano go bezprawnymi metodami, a w szczególności, gdy metody te stanowią poważne naruszenie praw człowieka (pkt XV).

W nocie wyjaśniającej sporządzonej do tego dokumentu, w odniesieniu do pkt IV, dotyczącego niezależności prokuratorskiej wskazano, że ETPCz uznał za stosowne przypomnieć, że „w społeczeństwie demokratycznym, zarówno sądy, trybunały, jak i organy prowadzące postępowanie przygotowawcze muszą pozostawać wolne od jakichkolwiek nacisków politycznych“. Wynika z tego, że prokuratorzy powinni podejmować decyzje w sposób niezależny oraz współpracować z innymi instytucjami, wykonywać swoje zadania nie ulegając zewnętrznym naciskom czy ingerencji ze strony władzy wykonawczej lub ustawodawczej, zgodnie z zasadą rozdziału władz i właściwością (pkt 34 noty).

Niezależność prokuratury nie jest uprawnieniem czy przywilejem przyznawanym w interesie prokuratorów, lecz stanowi gwarancję sprawiedliwego, bezstronnego i skutecznego wymiaru sprawiedliwości oraz chroni interesy publiczne i prywatne osób, których to dotyczy (pkt 35 noty). Ponadto niezależność prokuratorów ma na celu ich ochronę przed odwołaniem arbitralnym lub z powodów politycznych (pkt 73 noty).

Przydzielanie oraz odbieranie spraw w celu zmiany referenta powinno być określone przez przejrzyste przepisy dostosowane zarówno do hierarchicznej, jak i niehierarchicznej struktury prokuratury (pkt 44 noty).

Nota wyjaśniająca „Karty rzymskiej“ zawiera także szczegółowe wskazówki dotyczące powoływania prokuratorów i przebiegu ich kariery zawodowej. Wskazano, że przebieg kariery zawodowej, ocena pracy zawodowej, awanse i delegowanie prokuratorów między różnymi jednostkami prokuratury powinny opierać się na transparentnych i obiektywnych kryteriach, takich jak kompetencje i doświadczenie (…) (pkt 51b noty). W dokumencie tym wprost wyartykułowano, że przeniesienie prokuratora bez jego zgody do innej prokuratury może być instrumentem wywierania na niego bezprawnego nacisku (pkt 68 noty). Jeżeli wprowadza się możliwość przeniesienia lub oddelegowania prokuratora wbrew jego woli, niezależnie czy przeniesienie ma charakter wewnętrzny czy zewnętrzny, powinny być przewidziane przez prawo zabezpieczenia mające na celu zrekompensowanie potencjalnego, wynikającego z tego faktu ryzyka (np. w przypadku przeniesienia będącego ukrytą formą kary dyscyplinarnej). Możliwość przeniesienia prokuratora bez jego zgody powinna być prawnie uregulowana i ograniczona do wyjątkowych okoliczności, takich jak pilne potrzeby służbowe (sprawiedliwy podział zadań i tym podobne) lub środki dyscyplinarne, w szczególnie poważnych przypadkach. Trzeba brać pod uwagę stanowisko, aspiracje oraz specjalizację prokuratora, jak również jego sytuację rodzinną. Prokurator powinien mieć możliwość wniesienia odwołania do niezależnego organu (pkt 69 – 71 noty). W odniesieniu do możliwości wystąpienia konfliktu interesów, w związku z pełnioną służbą prokuratorską, w pkt 81 noty wyjaśniającej wskazano, że prokuratorzy (niezależnie od tego, czy w stanie spoczynku, czy w służbie czynnej – wyj. autora) powinni powstrzymywać się od wszelkiej działalności politycznej naruszającej zasadę bezstronności.

W jaki sposób wobec tego, uwzględniając przedstawione powyżej rekomendacje Rady Europy, kształtują się obowiązujące obecnie przepisy ustrojowe regulujące działalność prokuratury. Jedynie rekrutacja na pierwsze stanowisko prokuratorskie jest prowadzona w formie procedury konkursowej (art. 80 Prawa o prokuraturze). Stosowna procedura przewiduje ogłoszenie o wolnym stanowisku prokuratorskim w publikatorze urzędowym. Kwalifikacje kandydatów oceniane są przez wizytatorów prokuratur okręgowych (art. 82 § 2 Prawa o prokuraturze). Przewidziany jest tryb odwoławczy, albowiem kandydat może w terminie 14 dni od zapoznania się z oceną złożyć pisemne uwagi do sporządzonej oceny jego kwalifikacji (art. 84 § 3 Prawa o prokuraturze). Co prawda nie jest możliwe zaskarżenie decyzji Prokuratora Generalnego o odmowie powołania, niemniej jednak przyjęty tryb cechują pewne elementy przejrzystości. Pod warunkiem jednak, że procedura konkursowa, jako taka, zostanie przeprowadzona. Ustawa, posługując się terminologią informatyczną, posiada tzw. „backdoor”. Prokurator Generalny może bez przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury konkursowej powołać na pierwsze stanowisko prokuratorskie kandydata wskazanego we wniosku Prokuratora Krajowego (tenże art. 80 Prawa o prokuraturze). Co prawda „w szczególnie uzasadnionych przypadkach”. Ale te chyba stają się regułą.

W przeciwieństwie do wcześniej obowiązującego trybu konkursowego, obecnie awans prokuratora na wyższe stanowisko służbowe jest całkowicie uznaniowy. Tryb decyzyjny w tym zakresie nie zawiera elementów, które pozwoliłyby uznać, że jest to procedura transparentna. Jedynym kryterium awansowym jest odpowiedni staż pracy na niższym hierarchicznie stanowisku służbowym bądź w innym zawodzie prawniczym (art. 76 § 1-3 Prawa o prokuraturze). Kryterium to nie jest jednakże wiążące albowiem powołanie na wyższe stanowisko służbowe może być dokonane z pominięciem odpowiednich wymogów (art. 76 § 5 Prawa o prokuraturze), także w trybie nagrodowym, stosownie do treści art. 133 § 2 Prawa o prokuraturze. Co więcej, w przeciwieństwie do procesu rekrutacji na pierwsze stanowisko prokuratorskie nie dokonuje się jakiejkolwiek oceny kandydatów. W żaden sformalizowany sposób, jak ma to miejsce w przypadku procedury opisanej powyżej, nie ocenia się i nie dokumentuje tego, czy istotnie kandydat wytypowany do awansu na wyższe stanowisko służbowe wykazuje się w pracy inicjatywą, wzorowo i sumiennie wypełnia swoje obowiązki oraz w sposób szczególny przyczynia się do wykonywania zadań służbowych.

Odnosząc się do kwestii przeniesienia prokuratora warto na początku wspomnieć o uregulowaniach zawartych w Przepisach wprowadzających. Ustawa ta, umożliwiająca degradację blisko 1/3 prokuratorów z 2 najwyższych szczebli prokuratury wprowadziła „innowacyjną“, jak się wydawało, instytucję przeniesienia prokuratora na inne stanowisko służbowe. Przyjęto arbitralny tryb, przewidujący, że to Prokurator Krajowy dokona wyboru osób, które zostaną powołane na stanowiska prokuratorów Prokuratury Krajowej oraz prokuratur regionalnych, przy czym decyzja o ich powołaniu zostanie, na jego wniosek, podjęta przez Prokuratora Generalnego (art. 35 § 1, art. 38 § 1 oraz art. 40 § 1 Przepisów wprowadzających). Osoby, które nie zostały objęte wnioskiem Prokuratora Krajowego, decyzją Prokuratora Generalnego zostały przeniesione na inne stanowiska służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułów honorowych, odzwierciedlających uprzednio zajmowane stanowiska oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku (art. 36 § 1, art. 39 § 1 oraz art. 41 § 1 Przepisów wprowadzających).

Wspomniane regulacje nie przewidywały jakichkolwiek kryteriów oceny prokuratorów byłej Prokuratury Generalnej oraz byłych prokuratur apelacyjnych i skutkowały pozostawieniem w rękach Prokuratora Krajowego pełnej dowolności w zakresie wnioskowania do Prokuratora Generalnego o powołanie prokuratorów do nowopowstających jednostek. Co więcej, wymieniona w przywołanych Przepisach wprowadzających, będących lex specialis wobec przepisów kształtujących ustrój prokuratury „innowacja”, tak naprawdę okazała się wybiórczo implementowaną (po 25 latach), komputerową metodą „kopiuj-wklej”, ukrytą sankcją dyscyplinarną, nie uwzględniającą możliwości ustosunkowania się zainteresowanego prokuratora do propozycji kadrowej, jak i jakiegokolwiek, chociażby służbowego trybu odwoławczego czy też możliwości złożenia zaskarżenia do niezależnego sądu. Po raz pierwszy od czasu odzyskania przez Polskę niepodległości w 1918 r., kara dyscyplinarna przeniesienia prokuratora na inne, równorzędne lub niższe stanowisko służbowe pojawiła się w treści § 7 pkt 4 uchwały Rady Państwa z 6 września 1951 r. w sprawie regulaminu odpowiedzialności dyscyplinarnej prokuratorów podpisanej przez ówczesnego Prezydenta RP, Przewodniczącego Rady Państwa Bolesława Bieruta. To właśnie wskazana uchwała, wydana w oparciu delegację zawartą w art. 16 ustawy z 20 lipca 1950 r. o Prokuraturze Rzeczpospolitej Polskiej regulowała zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej prokuratorów pełniących swoją służbę w mrocznych latach pięćdziesiątych ubiegłego stulecia. W różnych wariantach była potem recypowana do kolejnych ustaw o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, aż do czasów transformacji systemowej. Wraz z odejściem PRL-u wspomniana kara dyscyplinarna odeszła w niebyt, uchylona ustawą z 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym. Jak się okazało – nie na zawsze. Temat ten jest interesujący, w szczególności w kontekście zestawienia gwarancji procesowych obwinionego prokuratora, zawartych we wspomnianej uchwale Rady Państwa z treścią przywołanych Przepisów wprowadzających, umożliwiających „nieweryfikowalną” degradację wybranych prokuratorów. To już jednak materiał na inne rozważania.

Od standardów lat pięćdziesiątych powróćmy jednak do standardów Rady Europy.

Żadnych środków odwoławczych, czy to służbowych, czy sądowych nie przewidują także przepisy Prawa o prokuraturze, umożliwiające delegowanie prokuratora, o jakich mowa w art. 106 tegoż Prawa. Delegowanie to może mieć charakter długotrwały, albowiem wspomniana regulacja przewiduje możliwość oddelegowania prokuratora, decyzją Prokuratora Generalnego lub Prokuratora Krajowego na okres 6 miesięcy w ciągu roku do innej jednostki organizacyjnej prokuratury, często położonej wiele kilometrów od miejsca zamieszkania delegowanego. Okres ten może być nawet dłuższy i wynosić 12 miesięcy, o ile delegacja następuje do prokuratury mającej siedzibę w miejscowości, w której zamieszkuje delegowany lub do prokuratury w miejscowości, w której znajduje się prokuratura będąca miejscem zatrudnienia delegowanego. Co więcej, przepisy nie przewidują ograniczeń w ponawianiu delegacji, każdorazowo po upływie roku.

Trudno jest także mówić o poszanowaniu zasady równości i przejrzystości w zakresie poleceń wydawanych w indywidualnych sprawach, w szczególności mając na uwadze nie tylko uprawnienia prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze, ale także stron tego postępowania. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Karta rzymska, zaleca Państwom, aby w sytuacji, kiedy prokuratura jest podległa rządowi, polecenia wydawane w indywidualnych sprawach były dołączane do akt sprawy przed rozprawą, tak, aby pozostałe strony mogły się z nimi zapoznać i zgłosić swoje uwagi. Co prawda przepisy Prawa o prokuraturze i Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7 kwietnia 2016 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (dalej: Regulamin prokuratorski), przewidują zarówno możliwość żądania przez prokuratora doręczenia polecenia na piśmie wraz z uzasadnieniem w terminie 3 dni jak również żądanie zmiany polecenia lub wyłączenia od wykonania czynności procesowej albo od udziału w sprawie, o czym rozstrzyga prokurator bezpośrednio przełożony nad prokuratorem, który wydał polecenie, to jednak ustawa nie wskazuje, czy żądanie prokuratora podległego oraz rozstrzygnięcie prokuratora bezpośrednio przełożonego nad tym, który wydał polecenie są włączone do akt podręcznych sprawy, analogicznie jak polecenie dotyczące treści czynności procesowej. Jak się wydaje, dokumenty te powinny znaleźć się w aktach podręcznych, z uwagi na transparentność procesu decyzyjnego. Brak jest jednakże jakichkolwiek przepisów nakazujących udostępnienie stronom akt podręcznych jeszcze przed rozprawą, tak, aby mogły się one zapoznać zarówno, ze stanowiskiem referenta, jak i jego przełożonych albowiem obowiązek taki wprost nie wynika z treści art. 156 § 5 kpk. Realizacja postulatu obligatoryjnego udostępniania akt podręcznych na wniosek strony stanowiłaby praktyczną gwarancję zasady równości stron w toku postępowania przygotowawczego. Takie rozwiązanie przewidują przepisy ustrojowe prokuratury włoskiej, którą przywoływano w toku prac legislacyjnych.

W tym miejscu wspomnieć należy o innych istotnych ograniczeniach niezależności prokuratorskiej, niepodlegających kontroli, czy to w trybie wewnętrznej procedury służbowej, czy też weryfikacji chociażby przez sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Całkowicie uznaniowy charakter ma decyzja prokuratora przełożonego w przedmiocie przekazania przydzielonej prokuratorowi sprawy do referatu innego prokuratora. Decyzja taka nie wymaga także sporządzenia jakiegokolwiek uzasadnienia, a przepisy nie wskazują przesłanek, którymi należałoby się kierować przy odbieraniu sprawy. Komentatorzy wskazują, że przepis § 45 Regulaminu prokuratorskiego, ze względu na brak jasnych kryteriów, którymi należy się kierować przy odbieraniu sprawy (np. zbyt duże obciążenie, nieprawidłowe czy długotrwałe prowadzenie sprawy), może być znacznie większym zagrożeniem dla niezależności wewnętrznej prokuratora niż sformalizowana i przewidująca instytucję odwoławczą procedura określona w art. 7 § 3 Prawa o prokuraturze.

To samo dotyczy kwestii realizacji nadzoru wewnętrznego w prokuraturze, a zwłaszcza możliwości wprowadzenia przez prokuratora przełożonego konieczności okresowego uzgadniania przez podległego prokuratora treści decyzji procesowych oraz innych czynności postępowania. Należy zgodzić się z poglądem wymienionego powyżej autora, że przepis ten w sposób zawoalowany wprowadza instytucję aprobaty decyzji prokuratora, co jest sprzeczne z Prawem o prokuraturze, które przewiduje aprobatę jedynie dla projektów decyzji procesowych sporządzanych przez asesora prokuratury.

W istotnej sprzeczności z zaleceniami Rady Europy pozostaje treść art. 168a kpk, znowelizowanego z ustawą o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 11 marca 2016 r.. Stosownie do tego przepisu, dowodu nie można uznać za niedopuszczalny wyłącznie na tej podstawie, że został uzyskany z naruszeniem przepisów postępowania lub za pomocą czynu zabronionego, o którym mowa w art. 1 § 1 kk, chyba że dowód został uzyskany w związku z popełnieniem przez funkcjonariusza publicznego obowiązków służbowych, w wyniku: zabójstwa umyślnego spowodowania uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności. Cytowany przepis wymienia jedynie najpoważniejsze przestępstwa, a chcąc sprostać standardom Rady Europy prokurator będzie miał dylemat, czy będąc zobowiązanym do działania z poszanowaniem praw człowieka, będzie mógł dopuścić dowód uzyskany w wyniku ich naruszenia.

Na końcu wypada wspomnieć o jednej z ustrojowych gwarancji niezależności prokuratora, związanej z zakazem przynależności do partii politycznej oraz udziałem w jakiejkolwiek działalności politycznej. Zakaz ten odnosi się wyłącznie do prokuratorów pozostających w służbie czynnej. Tym samym nie dotyczy tych, pozostających w stanie spoczynku, którzy mogą być członkami partii politycznych i angażować się na ich rzecz. Jednocześnie prokuratorzy ci mogą zostać powołani w skład członków zespołów do przeprowadzenia postępowania przygotowawczego w określonej sprawie lub grupie spraw bądź to w Prokuraturze Krajowej bądź w Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w charakterze doradców lub konsultantów. Co prawda ustawa nie przyznaje im uprawnień do wpływania na treść czynności procesowych, niemniej jednak nietrudno sobie wyobrazić, aby osoby te nie miały wpływu chociażby na termin, sposób oraz zakres przekazywanych mediom informacji na temat toczącego się postępowania lub osobiście informacje takie (wraz z ocenami) środkom masowego przekazu udostępniały. Furtka ta daje możliwość oddziaływania na przebieg najpoważniejszych śledztw przez zaangażowanych politycznie sędziów bądź prokuratorów w stanie spoczynku.

Czy rzeczywiście nowe Prawo o prokuraturze jest aktem prawnym na miarę XXI wieku? Odpowiedź na to pytanie pozostawię Czytelnikowi. Być może byłoby mu łatwiej zająć stanowisko, gdyby kompleksowo znał rozwiązania modeli ustrojowych prokuratur każdego z krajów UE, na które powoływali się projektodawcy. Ich przedstawienie to także ciekawy temat, niestety przekraczający ramy tego wywodu.