Czy jest nam potrzebny niezależny prokurator?

Stowarzyszenie Prokuratorów „Lex super omnia” jako jedno ze swoich głównych zadań statutowych określiło dbałość o zapewnienie  prokuratorom niezależności  przy wykonywaniu przez nich obowiązków służbowych. Pojawia się oczywiście pytanie o to jaki charakter i wymiar winien mieć ten atrybut pracy prokuratora i czy rzeczywiście jest on niezbędny dla prawidłowości realizowania przez niego zadań służbowych. Pytanie to zyskuje na znaczeniu, szczególnie w chwili obecnej, gdy wskutek włączenia prokuratury w struktury władzy wykonawczej (poprzez unifikację stanowisk Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego) została zlikwidowana jej odrębność, a przez to w znacznym stopniu ograniczona możliwość zachowania niezależności przez prokuratorów.

Wynika to z faktu, iż czynnik zewnętrzny (polityczny) zyskał możliwość bezpośredniego oddziaływania na pracę prokuratorów i to przy wykorzystaniu zarówno środków mieszczących się w powszechnie akceptowanych czynnościach nadzorczych, jak też innych działaniach mających wymiar bardziej nieformalny. Trzeba pamiętać, iż istotą funkcjonowania prokuratury jest między innymi jej hierarchiczność oraz wynikający z tego obowiązek podporządkowywania się poleceniom przełożonych, co oczywiście niesie za sobą określone implikacje w sferze swobody podejmowania decyzji.

Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze, podobnie zresztą jak i poprzednie przepisy ustrojowe nie zawiera legalnej definicji niezależności prokuratora. Podejmując próbę jej scharakteryzowania należy odwołać się do poglądów doktryny, które słusznie niezależność utożsamiają z możliwością podejmowania przez prokuratora autonomicznych decyzji w toku prowadzonych przez siebie postępowań bez wpływu jakichkolwiek czynników zewnętrznych. Takie ujęcie zagadnienia zostało także zaprezentowane przez Radę Konsultacyjną Prokuratorów Europejskich w tzw. Karcie Rzymskiej.  W pkt V tego dokumentu podkreślono, iż: „prokuratorzy powinni podejmować decyzje w sposób autonomiczny i wykonywać zadania nie ulegając zewnętrznym naciskom czy ingerencji, zgodnie z zasadą podziału władz i swoją właściwością”.

Ważne w tym kontekście jest to, że niezależność prokuratora wynikająca z podejmowania przez niego działań procesowych, a także decyzji merytorycznych jedynie w oparciu o zebrany materiał dowodowy na podstawie własnej wiedzy i doświadczenia – jest bardzo istotnym elementem demokratycznego państwa prawnego.

Ponowne włączenie prokuratury w struktury władzy wykonawczej stało się wielkim zagrożeniem dla niezależności prokuratorów, a jego przejawy możemy wcale nierzadko dostrzegać już w chwili obecnej.

Trzeba bowiem zwrócić uwagę, iż Prokurator Generalny pozostający przede wszystkim politykiem (owym czynnikiem zewnętrznym) z racji swoich kompetencji przewidzianych w ustawie zyskał możliwość nadzwyczaj silnego oddziaływania na pracę prokuratorów, chociażby poprzez wykorzystanie do realizacji swoich celów typowych środków nadzorczych jak wytyczne, instrukcje oraz polecenia służbowe. Oczywiście można sobie wyobrazić przejawy pozytywnego wykorzystania tych instrumentów także przez polityków, jednak doświadczenie pokazuje, że zazwyczaj w przypadku tych osób wstrzemięźliwość przy wykorzystywaniu swoich kompetencji nie jest cechą dominującą, a pragnienie zwalczania przeciwnika, zjednania społecznego poparcia zyskują przewagę nad obiektywizmem i profesjonalizmem.

W tym stanie rzeczy jedyną obroną przed nadmiernym i nie uzasadnionym wykorzystywaniem prokuratury jako elementu walki politycznej jest przynależna prokuratorowi niezależność. Wiele osób zgodzi się zapewne ze mną, iż niezależność jest generalnie cechą charakteru, której nie da się zadekretować przepisami prawa. Warto jednak nad nią pracować i kształtować ją u prokuratorów poprzez uświadamianie doniosłości zawodu, jak i podnoszenie kwalifikacji merytorycznych. Nic tak nie buduje niezależności jak wiedza i doświadczenie, a w konsekwencji przekonanie co do zasadności podejmowanych działań.  Myślę, że w tym zakresie stanowisko to podzieli I Zastępca Prokuratora Generalnego, który na posiedzeniu Sejmu RP w dniu 8 stycznia 2017 roku z takim szacunkiem wypowiadał się o niezależności prokuratorów. Szkoda jedynie, iż późniejsze praktyczne działania pozwalają na wyprowadzenie zdecydowanie odmiennych wniosków w tej materii.

Każdy obywatel ma prawo do rozpoznania jego sprawy w sposób obiektywny, także przez prokuratora. Stanowi o tym teza 35 Karty Rzymskiej, w której podkreślono, że: „niezależność stanowi gwarancję sprawiedliwego, bezstronnego i skutecznego wymiaru sprawiedliwości oraz chroni publiczny interes i prywatne interesy zaangażowanych osób”. W kontekście powyższego nie jest wzorem prokurator,  który każdorazowo będzie spoglądał na swojego przełożonego i u niego poszukiwał mniej lub bardziej formalnej akceptacji dla podejmowanych czynności przede wszystkim w tych przypadkach, które dotyczą sporów z władzą lub stanowią przedmiot jej zainteresowania. Niezależność i nie uleganie określonym wpływom jawi się w tych sytuacjach jako rzecz zasadnicza, albowiem gwarantuje obywatelom obiektywizm i merytoryczne rozpoznanie ich sprawy. Należy bowiem podkreślić, iż nie tylko sąd, ale także prokurator jest gwarantem prawidłowego wymiaru sprawiedliwości. Z tego też powodu nie może być osobą ubezwłasnowolnioną  podejmującą działania zgodnie z oczekiwaniami czynnika politycznego.

W tym układzie niezależność prokuratora staje się jedynym atrybutem, który może uchronić go od konieczności podejmowania czynności niezgodnych z własnymi przekonaniami, aczkolwiek i ona nie ma charakteru bezwzględnego. Istnieją bowiem rozwiązania przybierające formę polecenia służbowego pozwalające na wymuszeniu na prokuratorze określonych czynności. Co prawda, w takiej sytuacji prokurator może domagać się uzasadnienia na piśmie takiego polecenia lub wnosić o wyłączenie go od konkretnej czynności, jednak w tym ostatnim przypadku jego prośba nie musi zyskać akceptacji przełożonego.

Chciałbym w tym miejscu podkreślić, iż nie domagam się likwidacji uprawnienia do wydawania poleceń, bowiem narzędzie to może także przynosić wiele pozytywnych efektów. Uważam wszakże, że należy je stosować transparentnie, polecenia winny znajdować się w aktach głównych sprawy i być dostępne dla stron, natomiast prokurator referent nie powinien być zmuszany do ukrywania faktu ich wykonywania.

Prezentując przekonanie co do konieczności zachowania niezależności prokuratora jako merytorycznego atrybutu jego pracy należy zwrócić uwagę na szereg niebezpieczeństw, które mogą wpływać na jego ograniczenie i niestety mają one wymiar pozamerytoryczny.

Powszechnie wiadomo, że w każdej strukturze najsłabszym elementem może okazać się na końcu człowiek. Wielokrotnie można to zaobserwować w ostatnim czasie mając wszakże na względzie, iż istnieje wiele instrumentów wpływających na jego postawę. Nic tak bowiem nie wpływa na pracę ambitnego prokuratora aniżeli zaproponowanie mu przysłowiowej „marchewki”. Szybka kariera, awans i związane z tym zwiększenie wynagrodzenia, możliwość uzyskania dodatkowo wysokiej nagrody pieniężnej, a ostatecznie niewątpliwa poprawa warunków pracy stają się czynnikami odsuwającymi na bok charakterologiczną niezależność. Jeśli zaś instrumenty te powiąże się z możliwymi negatywnymi konsekwencjami takimi jak postępowania dyscyplinarne, czy też delegacja do innej jednostki to zachowanie niezależności może być postrzegane jako swoisty heroizm.

Umiejętnie wykorzystywana władza daje zatem możliwość bezpośredniego oddziaływania na niezależność prokuratora bez konieczności sięgania, zwłaszcza w tych przypadkach kontrowersyjnych, do prawnie dopuszczalnej metody jaką jest polecenie służbowe. To ostatnie łączy się bowiem z odpowiedzialnością i dlatego łatwiej jest wykorzystywać je wyłącznie w sytuacjach oczywistych.

Z tego też względu zagwarantowanie niezależności prokuratora wymaga znacznego przemodelowania istniejących rozwiązań i wyeliminowania tych wszystkich uprawnień Prokuratora Generalnego, które odnoszą się do podejmowanie decyzji kadrowych oraz finansowych w sposób całkowicie arbitralny. Jasne kryteria awansowe powiązane z określonym stażem pracy, przejrzyste konkursy, likwidacja trybów specjalnych, zniesienie deprawujących funduszy nagrodowych powinny stać się odpowiedzią na aktualny stan rzeczy w prokuraturze. Z pełną konsekwencją należy dążyć do ustabilizowaniu sytuacji w prokuraturze, a przede wszystkim wyeliminować te instrumenty, które uzależniają prokuratorów od tzw. „mitycznej góry”. Sprzyjać temu powinny także dodatkowe rozwiązania dotyczące chociażby wprowadzenia zasady losowego przydzielania spraw, jak ma to miejsce w sądzie oraz ograniczenia uprawnienia do ich odbierania przez prokuratora przełożonego.

I jeszcze jedna kwestia. Niezależność prokuratora w ujęciu funkcjonalnym nie jest żadnym szczególnym przywilejem tylko zwykłą koniecznością mającą zapewnić funkcjonowanie prokuratury jako instytucji. Codzienna praca polega na podejmowaniu tysięcy decyzji za które niezależny prokurator bierze pełną odpowiedzialność. Zastąpienie tej samodzielności całkowitą podległością służbową w bardzo krótkim czasie zakończyłoby się paraliżem. Nie ma bowiem realnej możliwości, aby uzyskiwać akceptację przełożonego, zwłaszcza tego znajdującego się na najwyższym szczeblu,  dla każdej podejmowanej decyzji.

Jestem przekonany, iż świadomość tego stanu rzeczy nie jest obca osobom decydującym o funkcjonowaniu prokuratury i nikt nie będzie dokonywał zmian formalnej konstrukcji niezależności.

Jest to istotne w kontekście zagwarantowania merytorycznego i obiektywnego rozstrzygania spraw obywateli, a nie tylko walki o „rząd dusz” prokuratorów, którzy (w dalszym ciągu wyrażam taką nadzieję) będą  jednak przede wszystkim Prokuratorami RP.

Jarosław Onyszczuk
członek zarządu Stowarzyszenia Prokuratorów
„Lex super omnia”

Artykuł został opublikowany 11 listopada 2017 r. w dzienniku Rzeczpospolita. Link tutaj.