Opinia Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex Super Omnia” odnośnie projektu Zbioru Zasad Etyki Zawodowej Prokuratorów z dnia 7 listopada 2017 roku

Stowarzyszenie Prokuratorów „Lex Super Omnia” po analizie treści przedstawionego do opiniowania projektu uchwały Krajowej Rady Prokuratorów z dnia 7 listopada 2017 roku, bacząc na istniejące uregulowania o charakterze systemowym, wyraża poważne zastrzeżenia co do niezbędności i zasadności konstruowania nowego ”Zbioru Zasad Etyki Zawodowej Prokuratorów”, zwanego dalej „Zbiorem”.
Przede wszystkim nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Krajowej Rady Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym, iż „Zbiór Zasad Etyki Zawodowej Prokuratorów”, uchwalony przez Krajową Radę Prokuratury na podstawie art. 24 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599, ze zm.) pozbawiony został mocy prawnej z dniem 4 marca 2016 r. i ma jedynie charakter historyczny z uwagi na fakt likwidacji Krajowej Rady Prokuratury.
Należy zwrócić uwagę na fakt, iż w aspekcie obowiązujących zapisów i zasad prawa administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż derogacja aktu prawnego, w tym przypadku ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze determinuje utratę mocy obowiązującej uchwał wydanych na podstawie istniejącego przepisu kompetencyjnego. W sytuacji, gdy nowy akt normatywny takiego skutku nie przewidział, nie ma podstaw do przyjęcia, że moc obowiązująca aktu prawnego wygasła. Dlatego też uchwała Krajowej Rady Prokuratury nr 1/2012 z dnia 19 września 2012 roku w dalszym ciągu ma moc obowiązującą i jako taka winna być przestrzegana przez wszystkich prokuratorów.
Warto w tym miejscu odesłać autorów projektu Zbioru do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (teks jedn. Dz. U. z dnia 7 marca 2016 roku), które pełni funkcję zbliżoną do Kodeksu postępowania administracyjnego, a jego zadaniem jest ujednolicenie formalnego aspektu wydawania decyzji administracyjnych. To właśnie w nim w Dziale V i VI omówione zostały szczegółowo kwestie odnoszące się do zaistniałej sytuacji prawnej.
Obowiązujące przepisy, a przede wszystkim art. 43 § 6 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.) w swej treści przyznał Krajowej Radzie Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym jedynie kompetencję do uchwalenia zbioru zasad etyki zawodowej prokuratorów, nie regulując kwestii dotyczącej mocy obowiązywania uchwał podjętych przez Krajową Radę Prokuratury. Konsekwencją powyższego będzie funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch dokumentów o dość rozbieżnych podstawach aksjologicznych, określających etyczne zasady postępowania prokuratorów.
Zdaniem Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex Super omnia” w zaistniałej sytuacji optymalnym rozwiązaniem byłoby pozostawienie istniejącego już od 5 lat Zbioru uchwalonego przez w pełni reprezentujący środowisko prokuratorskie organ samorządu prokuratorskiego, tym bardziej, że odpowiada on standardom demokratycznego państwa prawnego, jak również kształtuje postawy w oparciu o uniwersalne normy prawne i etyczne.
Tożsamej oceny nie sposób zaprezentować w odniesieniu do projektu nowego Zbioru przedstawionego do środowiskowych konsultacji, nad którym Krajowa Rada Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym zainicjowała pracę poprzez podjęcie uchwały z dnia 29 czerwca 2016 r. o powołaniu zespołu do opracowania Zbioru, nie mając stosownej delegacji ustawowej w tym zakresie. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na fakt, że przygotował go organ wyłoniony decyzją przedstawiciela władzy wykonawczej, Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, który od samego początku swojego funkcjonowania nie wykazuje się należytą samodzielnością.
Dlatego nie dziwi fakt, że przygotowany projekt Zbioru w sposób znaczący odbiega od standardów tworzenia takich aktów. Zbiór powinien stanowić katalog wymaganych zachowań etycznych określających sposób postępowania i zachowania prokuratorów na rzecz realizacji interesu publicznego. Powinien konkretyzować i uszczegóławiać normy etyki ogólnej do specyfiki danego zawodu, formułować sposoby i możliwości rozwiązywania konfliktów norm moralności powszechnej i norm związanych z wykonywaniem zawodu, a co najważniejsze -formułować ideał dobra, do którego realizacji określona praca zawodowa winna zmierzać. Nie powinien natomiast kreować nowych norm, mających na celu realizację partykularnych celów kierownictwa prokuratury.
W przedstawionym do konsultacji projekcie Zbioru widoczny jest dość swoisty punkt widzenia na kwestię etyki prokuratorskiej, w którym niezwykle wyraziście widoczne jest odstąpienie od poszanowania praw i wolności konstytucyjnych, apolityczności, właściwych relacji w prokuraturze. Brak jest zapisów podkreślających rangę zasad bezstronności, obiektywizmu, odpowiedzialności, dbałości o rozwój własnych kompetencji czy zwykłej uczciwości. Natomiast dominującymi są rozwiązania nakazujące zachowanie wręcz służebnej postawy w stosunku do organów władzy i ich przedstawicieli, a z drugiej strony rezygnujące z obowiązku dbania o zachowanie praw i wolności obywatelskich. Proponowane regulacje wpisują się w doktrynę charakterystyczną dla ustrojów autorytarnych. Jak się wydaje, właśnie tego rodzaju potrzeby determinują dążenie do zmiany jakościowej zbioru zasad etyki prokuratora. Taką konkluzję potwierdza przyjęta formuła opracowania Zbioru, który de facto stanowi wyliczankę zakazów prowadzącą do kształtowanie postaw minimalistycznych wśród prokuratorów, a dodatkowo – wbrew Zasadom Techniki Prawodawczej – wprowadza pojęcia niedookreślone i nieostre, mające na celu wprowadzenie tzw. ”luzu interpretacyjnego” w aspekcie normatywnym i funkcjonalnym. Trudno kategorycznie stwierdzić, czy jest to zabieg celowy pozwalający na dokonywanie ich wykładni przez pryzmat § 1 ust. 4 przedmiotowego projektu, czy też jest to efekt nieprzestrzegania zasady prawidłowej legislacji.

I tak można jedynie zadać, wydaje się retoryczne pytanie, o interpretację następujących zapisów:
1. Jakie są granice zakreślonej § 12 emocjonalności sformułowań zawartych w pismach procesowych i w jaki sposób można ją identyfikować.

2. W jaki sposób połączyć opisaną w § 13 cierpliwość i stanowczość i co oznacza zdecydowane i stosowne do okoliczności postępowanie w stosunku do uczestników postępowania.
3. Co oznacza powściągliwość w okazywaniu emocji w miejscach publicznych (§ 22) i czy w związku z tym okazanie emocji w trakcie zawodów sportowych będzie interpretowane jako naruszenia zasad etyki.

4. Czy zachowanie ostrożności przy korzystaniu z mediów społecznościowych odnosi się do konkretnych treści czy też urządzenia?

Dodatkowo wskazać należy, że wbrew treści § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku, powtarzane są przepisy ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. § 11 ust.1, § 14, § 17, § 19, § 24 są w istocie powieleniem obowiązujących norm prawnych, a w szczególności art. 12a Prawa o prokuraturze.
Poza tym dostrzega się normy, które są w istocie rzeczy sprzeczne ze sobą. Jako przykład można wskazać zapis § 10 nakazujący w sposób stanowczy egzekwować polecenia kierowane do organów i uczestników postępowania z § 13 wskazującym na konieczność zachowania przy tym godności.
Z perspektywy Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex super omnia” największe zagrożenia budzą te przepisy, które w sposób ewidentny mają wpływać na ograniczenie swobody działania niezależnej od władz państwowych organizacji społecznej poprzez ograniczenie im możliwości krytyki i wypowiadania się o działalności prokuratury w ramach realizacji celów statutowych. Proponowane rozwiązanie jest sprzeczne z art. 12 Konstytucji i ustawą o stowarzyszeniach, jak również zaleceniami Rady Europy z dnia 6 października 2000 r. dotyczącymi roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych i Opinią Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich na temat europejskich standardów i zasad kształtujących status prokuratora.
Jaskrawym tego przykładem jest przeniesienie wprost do Zbioru zasad, a mianowicie do § 11, art.12 ustawy Prawa o prokuraturze. Nie można też pominąć zapisu § 17 ust. 2, który co prawda odnosi się do demonstrowania poglądów politycznych, jednak jest on na tyle niejednoznaczny, że może dawać możliwość wnioskowania, iż uczestnictwo w demonstracji jest w istocie demonstrowaniem swoich poglądów.
Konkludując należy wskazać, iż projekt Zbioru stanowi odzwierciedlenie wizji prokuratury i pozycji prokuratora, jaką aktualnie prezentuje jej kierownictwo. Dominującymi są bowiem zapisy odzwierciedlające podporządkowanie prokuratorów władzy wykonawczej, czego znamiennym przykładem jest § 2 pkt 5 zbioru nakazujący odnosić się z szacunkiem do organów Rzeczpospolitej Polskiej i jej reprezentantów.
Nikt nie kwestionuje konieczności zachowania odpowiedniej postawy i szacunku wobec innych osób w ramach i nie tylko sprawowania przez prokuratora obowiązków służbowych, ale jest niezrozumiałym i nie może zyskać akceptacji nieostry zapis odnoszący się do szacunku wobec organów władzy i ich reprezentantów. W sposób jaskrawy wpisuje się on w dążenie do zapewnienie szczególnej pozycji przedstawicieli władzy względem prokuratora.
W tym kontekście bardzo istotne z punktu widzenia Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex super omnia” jest to, co w opiniowanym projekcie zostało wyeliminowane, a było istotnym elementem budującym prestiż zawodu prokuratora w obowiązującym aktualnie dokumencie. Do tych usuniętych elementów należy zaliczyć przede wszystkim dbałość o podstawowe prawa i wolności obywatelskie, powstrzymywanie się od demonstrowania poglądów politycznych, co jest kluczowym przymiotem prokuratora, konieczność dbania o nienadużywanie swojego stanowiska. Niezwykle istotnym brakiem jest wyeliminowanie zapisu § 9 ust. 2 zakazującego dyskryminacji.
Z wielką dezaprobatą należy przyjąć także brak w projektowanym Zbiorze regulacji odnoszących się do konieczności zachowania profesjonalizmu, podnoszenia swoich kwalifikacji, współpracy z innymi przedstawicielami wymiaru sprawiedliwości, ze szczególnym uwzględnieniem władzy sądowniczej.
W ocenie Stowarzyszenia projektowany Zbiór zasad etyki zawodowej prokuratorów w swej treści nie jest dokumentem kształtującym w aspekcie etycznym wizerunek niezależnego, profesjonalnego i dbającego o demokratyczne standardy państwa praworządnego prokuratora. W takim kształcie nie może on zyskać pozytywnej oceny, szczególnie w sytuacji, gdy normy Zbioru Zasad Etyki uchwalonego w dniu 19 września 2012 roku przez Krajową Radę Prokuratury nie uległy dezaktualizacji.