Nowa Prokuratura: wykresy górują, wskaźniki dołują

„Nowa Prokuratura w świetle danych statystycznych” to dokument sygnowany wprowadzeniem I Zastępcy Prokuratora Generalnego Bogdana Święczkowskiego, według którego prokuratura funkcjonuje niemal jak szwajcarski zegarek i cieszy się coraz większym zaufaniem obywateli, a podejmowane przez nią działania mają spowodować, że prokurator, jako strażnik praworządności będzie ceniony i powszechnie szanowany.
Czy tak jest w istocie? Czy rzeczywiście nastąpiła tak daleko idąca zmiana jakościowa, aby pozwalała na konstatację, iż to dzięki prokuraturze Państwo Polskie „wstało z kolan“, na których klęczało przed nowo powstającymi piramidami finansowymi, a budżet państwa wypełnił się wpływami z tytułu podatków pośrednich po brzegi?
Jako Stowarzyszenie Prokuratorów „Lex Super Omnia” zwracamy uwagę na ten dokument nie bez przyczyny, bowiem w naszej ocenie stanowi on de facto odpowiedź na nasz raport opublikowany w czerwcu 2018 roku, który krytycznie ocenił „dobrą zmianę” w prokuraturze, przedstawiając faktyczny stan instytucji po rzekomych reformach.
Zaangażowanie w opracowanie odpowiedzi I Zastępcy Prokuratora Generalnego przekonuje o trafności ocen i merytorycznych wniosków naszego raportu, co oczywiście traktujemy jako swoisty komplement. Jest to o tyle ważne, iż jako Stowarzyszenie mieliśmy dość utrudniony dostęp do wszystkich danych, a mimo to zdołaliśmy opracować bardzo obszerny, a przede wszystkim merytorycznie uzasadniony dokument. W tym kontekście przedstawienie 40 – stronicowego opracowania, pozbawionego podania źródeł stanowiących podstawę jego sporządzenia, zawierającego często nowatorskie wskaźniki statystyczne – powoduje, iż konkluzje w nim sformułowane pozbawione są jakiejkolwiek wartości merytorycznej. Analiza dokumentu przedstawionego przez Prokuraturę Krajową nie jest szczególnie interesująca z jeszcze jednego powodu. Mianowicie powiela on formułowane wcześniej sloganowe hasła o znaczących zmianach w prokuraturze, jak również nieudolności niezależnej prokuratury na podstawie kilku wybiórczo wybranych spraw. Permanentne ich przywoływanie i wielokrotne informowanie o kapitulacji poprzedniej formy organizacyjnej nie znajduje potwierdzenia w danych statystycznych publikowanych oficjalnie przez Prokuraturę Krajową. Wydaje się, że ma ona tego świadomość, skoro w przedłożonym dokumencie pomija milczeniem wiele istotnych parametrów statystycznych (choćby długotrwałość postępowań, rosnącą liczbę spraw niezakończonych), zaś inne dane prezentuje w sposób tendencyjny, odnosząc do niereprezentatywnych okresów, czy też traktuje je w sposób wybiórczy. Swoistym kuriozum było tworzenie szaty graficznej w sposób nieadekwatny do podawanych danych, co oczywiście miało kreować wrażenie znaczących dysproporcji.
Na marginesie można jedynie wyrazić zdziwienie, iż prokuratorzy Prokuratury Krajowej, jak również osoby do niej delegowane w liczbie nieznanej w dotychczasowej historii prokuratury – nie były w stanie opracować solidnego dokumentu. Może to również oznaczać, że ustalenia i wnioski zawarte w Raporcie Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex Super Omnia” były w pełni uzasadnione, a sukcesy dobrej zmiany mają jedynie charakter iluzoryczny.

Stowarzyszenie Prokuratorów „Lex Super Omnia” po analizie dokumentu zdecydowało się przedstawić stanowisko, w którym odnosi się do istotnych danych i parametrów przedstawionych przez autorów z Prokuratury Krajowej dokonując ich merytorycznej oceny. Skoro bowiem prokuratura, zdaniem jej kierownictwa, ma stanowić „podstawę sprawnego funkcjonowania państwa, gwarancję bezpieczeństwa dla Polaków, ochrony ich praw i interesów i ma przywracać wiarę w sprawiedliwość i zaufania do Państwa”, to z całą pewnością obywatel ma prawo do pozyskania wiedzy zaprezentowanej w sposób obiektywny, a nie tendencyjny, na podstawie rzetelnie zebranych danych, a nie w sposób wybiórczy, dodatkowo uzasadniony partykularnymi interesami.

STRUKTURA PROKURATURY

Struktura prokuratury ma nadal charakter czterostopniowy, a wprowadzone zmiany w istocie rzeczy przeniosły ciężar ścigania określonej kategorii przestępczości na wyższy szczebel organizacyjny. Tak było między innymi z Wydziałami do walki z Przestępczością Zorganizowaną i Korupcją, które w okresie prokuratury niezależnej usytuowane były na szczeblu prokuratur apelacyjnych (obecnie ich odpowiednikami są prokuratury regionalne), zaś po 4 marca 2016 roku zostały przeniesione na szczebel Prokuratury Krajowej i funkcjonują jako Zamiejscowe Wydziały do Walki z Przestępczością Zorganizowana i Korupcją. Z powyższego wynika zatem, że doszło jedynie do formalnego przeniesienia tych wydziałów na szczebel Prokuratury Krajowej, co aktualnie pozwala na epatowanie twierdzeniami o prowadzeniu postępowań na najwyższym szczeblu. Wbrew zapisom zawartym w dokumencie Prokuratury Krajowej, zmiana ta ma charakter fasadowy, albowiem wydziały te funkcjonują w tych samych siedzibach, jak miało to miejsce przed 04 marca 2016 r., realizują te same zadania, zaś w aspekcie finansowym obsługują je prokuratury regionalne. Okoliczność ta ma niezwykle istotne znaczenie, bowiem Prokuratura Krajowa nie przejęła w stosunku do tych komórek żadnych obowiązków finansowych. Natomiast z punktu widzenia kosztów funkcjonowania prokuratury ponoszonych przez budżet Państwa ważnym jest, a pominiętym w raporcie, znaczny wzrost wydatków na funkcjonowanie tych komórek organizacyjnych, chociażby poprzez zwiększenie wynagrodzeń prokuratorów wykonujących w nich obowiązki służbowe i zrównanie ich z wynagrodzeniami prokuratorów prokuratury krajowej lub prokuratorów prokuratury regionalnej. Oznacza to, że w/w wydziały realizują te same zadania, co wcześniej, jednak za większe pieniądze. Wbrew twierdzeniom autorów dokumentu, powyższa zmiana organizacyjna nie spowodowała, iż na szczeblu Prokuratury Krajowej prowadzone są postępowania przygotowawcze. W tym zakresie nie nastąpiły żadne zmiany, oprócz oczywiście nowo utworzonego Wydziału Spraw Wewnętrznych. Jak wynika z danych statystycznych, w 2017 r. prowadzonych w nim było 52 sprawy oraz 3 sprawy w Zespole Śledczym nr 1, z czego jedna została załatwiona. Należy zwrócić uwagę, że w 2017 r. obowiązki służbowe w Prokuraturze Krajowej wykonywało 342 osoby, a w I półroczu 2018 r. – 364.

Ponadto zauważyć należy, że zmiany w organizacji Prokuratury Krajowej, w tym m.in. utworzenie Departamentu do Spraw Przestępczości Gospodarczej zajmującego się koordynacją w zakresie ścigania przestępczości gospodarczej i finansowo – skarbowej (wyłudzeniami podatku VAT oraz cyberprzestępczością) – nie wprowadziły jakichkolwiek zmian jakościowych. Epatowanie liczbą koordynatorów poszczególnych rodzajów przestępczości, przy zaniechaniu „dobrej praktyki” ukształtowanej za czasów niezależnej prokuratury, polegającej na sporządzaniu przez nich w cyklu sześciomiesięcznym raportów z monitorowanych postępowań, zawierających najistotniejsze informacje o problematyce koordynowanych spraw i zidentyfikowane problemy związane z ich prowadzeniem, jest zwykłą propagandą liczb, a nie faktycznych sukcesów.

KSZTAŁTOWANIE KADR PROKURATURY

Kolejne dane zaprezentowane przez Prokuraturę Krajową dotyczą wyłącznie osób powołanych na najniższe stanowiska służbowe. Wskazują na znaczący wzrost mianowań na stanowiska asesorów oraz powołań na stanowiska prokuratorów prokuratury rejonowej. Szkopuł w tym, że autorzy nawet nie zająknęli się w kwestii prowadzonej polityki kadrowej obejmującej 3 kolejne szczeble prokuratury (prokuratury okręgowe, regionalne oraz Prokuratura Krajowa). A ta prowadzona jest z pełnym rozmachem.

W pierwszej kolejności wymieniono kadrę orzeczniczą na stanowiskach kierowniczych w Prokuraturze Krajowej, następnie wszystkich prokuratorów regionalnych, okręgowych i ponad 90% prokuratorów rejonowych, zastępując ich osobami, które pełniły te stanowiska w latach 2005 – 2007, należały do Stowarzyszenia Prokuratorów „Ad Vocem”, Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników RP, czy też były powiązano towarzysko z aktualnym kierownictwem Prokuratury Krajowej lub doradcami Prokuratora Generalnego. Często na dobry początek, osoby te awansowano na wyższe stanowiska służbowe, aby z pełną determinacją realizowały zadania im wyznaczone przez przełożonych.

Karuzela stanowiskowa ma się dobrze. Nie każdy, kto trzymał się mocno, zdołał się na niej utrzymać. Część więc osób została już wymieniona. Dziwi fakt, że w dalszym ciągu znajdują się prokuratorzy, którzy chcą uzyskać bilet na karuzelę, z której podobnie jak ich poprzednicy, mogą zaliczyć nieprzyjemny upadek.
W dokumencie Prokuratury Krajowej nie wspomniano również o ogromnej liczbie osób będących na delegacjach w jednostkach wyższego szczebla. Należy więc przypomnieć, że w Prokuraturze Krajowej, w tym Wydziałach Zamiejscowych Departamentu ds. Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji czynności służbowe na dzień 31 grudnia 2017 r. wykonywało 60 prokuratorów Prokuratury Krajowej i 282 prokuratorów delegowanych, czyli łącznie 342 osoby. W prokuraturach regionalnych i okręgowych na delegacjach w okresie od 04 marca 2016 r. do 31 grudnia 2017 r. było 821 osób według danych uzyskanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś według danych Prokuratura Krajowego – 507 osób. Dla porównania w Prokuraturze Generalnej na koniec 2015 r. na delegacji było 15 prokuratorów.

Konsekwencją szybkich awansów i niezwykle rozbudowanego systemu delegacji są braki kadrowe w prokuraturach rejonowych. Na delegacjach w wyższych jednostkach na koniec 2017 r. było 646 prokuratorów, co stanowi ponad 1/6 limitu etatów orzeczniczych im przydzielonych. Ich odpowiedzialności za prowadzone postępowania nie zastąpi rosnąca liczba limitów nieorzeczniczych, tj. asystentów prokuratora.
Zapewne kierownictwo prokuratury zauważa ten problem, bowiem w tej części dokumentu wskazuje na zwiększenie limitów miejsc na aplikacji prokuratorskiej w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
Trudno odnosić się do kolejnych danych dotyczących rosnącej liczby osób mianowanych na stanowiska asesorów, prokuratorów prokuratury rejonowej, bowiem nie wskazano źródeł tych informacji. Już ich wstępna analiza pozwala na sformułowanie pewnych wątpliwości co do ich rzetelności, choćby danych dotyczących mianowania na stanowiska asesorskie. Raz podawana jest liczba 328 osób za okres od 04 marca 2016 r. do 31 lipca 2018 r., zaś na wykresie podaje się okres 2016 -2017, czyli krótszy i wskazuje się liczbę wyższą, bo 342 osób.
Widoczna jest również determinacja Prokuratury Krajowej w powoływaniu na stanowisko prokuratora prokuratury rejonowej, która zapomina podać, że mimo wymogów ustawowych bardzo często pomija tryb procedury konkursowej wprowadzając ją jako zasadę, a nie wyjątek.

Takie ujęcie tematu spraw kadrowych przez Prokuraturę Krajową pozostawia niedosyt, albowiem raport Stowarzyszenia „Lex Super Omnia” jest dużo bardziej szczegółowy w tej kwestii. Pomimo braku „wodotrysków” o charakterze graficznym, oprócz przedstawienia danych liczbowych prezentuje drogi zawodowe wybranych osób, hołubionych przez prokuratorską „dobrą zmianą“. Takie przykłady najbardziej działają na wyobraźnię. Szkoda, że zabrakło ich w przedmiotowym opracowaniu, tym bardziej, że nominacje na wyższe stanowiska prokuratorskie wręczane są w zaciszu gabinetów. Chyba kierownictwo tzw. „dobrej zmiany” w prokuraturze nie ma powodów do ukrywania swoich nominatów?

W kontekście spraw kadrowych należy zwrócić uwagę na zapis, dotyczący zmian kompetencyjnych prokuratorskiego organu kolegialnego i zastąpienia Krajowej Rady Prokuratury, jak podkreślono organu znacznie upolitycznionego (albowiem w jej skład wchodzili także politycy), z szerokimi kompetencjami kadrowymi, w Krajową Radę Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym, której wartością dodaną ma być jej skład (wyłącznie prokuratorski) oraz charakter (wyłącznie doradczy). Mając na uwadze aspekt funkcjonalny autorzy opracowania nie dostrzegli, że w miejsce transparentnej procedury konkursowej i ograniczeń w zakresie czasu trwania delegacji uprawnienia kadrowe Krajowej Rady Prokuratury przyznano politykowi, stojącemu na czele partii wchodzącej w skład koalicji rządzącej, który arbitralnie i bez żadnych dodatkowych kryteriów może awansować bądź degradować (poprzez jednorazowe przeniesienie, a nadto długotrwałe delegacje do jednostki niższego szczebla) każdego prokuratora bez jakiejkolwiek kontroli. Należy przypomnieć, że przyjęte rozwiązania, zostały krytycznie ocenione w opinii Komisji Weneckiej z dnia 11 grudnia 2017 r., w której negatywnie oceniono jedynie doradczy charakter Rady, jak również jej skład o charakterze stricte korporacyjnym. Wskazano, że Krajowej Radzie Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym brak jest rzeczywistej niezależności, mimo, że jej głównym celem jest „stać na straży niezależności prokuratorów” (art. 43 § 1 Prawo o Prokuraturze).

DANE STATYSTYCZNE

Przeprowadzenie rzetelnej oceny danych statystycznych przedstawionych w dokumencie Prokuratury Krajowej wymaga zwrócenia uwagi na dwie nowelizacje Kodeksu postępowania karnego, które bez wątpienia miały wpływ na pracę prokuratury. Pierwsza z nich, z dnia 27 września 2013 roku (wchodząca w życie z dniem 1 lipca 2015 roku) wprowadzająca proces kontradyktoryjny, zawierała zmiany w zakresie postępowania przygotowawczego, polegające na tym, że sprawy zakończone decyzjami o odmowie wszczęcia dochodzenia oraz o umorzeniu dochodzenia in rem, sporządzone przez Policję, nie podlegały zatwierdzeniu przez prokuratora. Tym samym nie były rejestrowane w prokuraturze, co oczywiście skutkowało zmniejszeniem tzw. „wpływu”. Stan ten uległ zmianie z dniem 15 kwietnia 2016 roku wraz z wejściem w życie drugiej noweli Kodeksu postępowania karnego, przywracającej stan sprzed 01 lipca 2015 roku. W tym kontekście porównywanie danych statystycznych za lata 2015 – 2016 do 2017 jest nieuprawnione i w sposób jednoznaczny wskazuje na intencjonalność ich prezentacji. Generalnie należy jednak zastanowić się, miarą jakiego sukcesu jest kwestia w zwiększającego się wpływu?
Jeśli bowiem przyjąć za wiarygodne tezy wstępu I Zastępcy Prokuratora Generalnego Bogdana Święczkowskiego, odnoszące się do zwiększenia poziomu bezpieczeństwa obywateli, to liczba spraw wpływających do powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury winna ulegać zmniejszeniu. Skoro jest odwrotnie, to oznacza, że funkcjonująca tzw. „dobra zmiana” nie wpłynęła w sposób istotny na poprawę bezpieczeństwa Polaków, ochronę ich praw i interesów.
Dodatkowo przemilczano istotny fakt, iż w 2017 r. nastąpił wzrost wpływu tylko w prokuraturach rejonowych, zaś w prokuraturach okręgowych i regionalnych uległ zmniejszeniu. Z informacji statystycznej dotyczącej wyników pracy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury na najważniejszych odcinkach podejmowanej działalności w 2017 r. opracowanej przez Prokuraturę Krajową wynika, że z 992.196 spraw karnych:

• 978.507 wpłynęło do prokuratur rejonowych (wpływ zwiększył się w porównaniu do 2016 r. o 92.201 spraw),
• 657 spraw wpłynęło do Wydziałów Zamiejscowych do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji,
• 955 wpłynęło do prokuratur regionalnych,
• 12.077 wpłynęło do prokuratur okręgowych.

Pominięto także kwestię rosnącej liczby postępowań zakończonych decyzjami o odmowie wszczęcia. Jeśli weźmie się pod uwagę, że ponad 200 000 spraw zakończono wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia, to kwestia owego wpływu nie przedstawia się już tak korzystnie. A gdy doda się ponad 360.000 spraw zakończonych decyzjami u umorzeniu postępowań, to finalnie „ dobra zmiana” w prokuraturze nie prezentuje się zbyt optymistycznie.
Ponadto wbrew twierdzeniem zawartym w dokumencie Prokuratury Krajowej nie odnotowano wzrostu śledztw cyt.” osobistych” związanych z aktywnością i zaangażowaniem prokuratora. Zrozumiałym jest, że autorzy uznali za zasadne zaprezentowanie tych danych w procentach ( chociaż i te są nieprawdziwe), bowiem dane liczbowe im absolutnie przeczą. W 2017 roku wszczęto 613 448 postępowań, z czego 80 244 prowadzonych było w formie śledztwa, a tylko 6 501 jako śledztwo własne prokuratora. Dla porównania w 2014 r. za czasów prokuratury niezależnej wszczęto 682 113 postępowań, w tym 126.108 w formie śledztwa, w tym 10.266 – w formie śledztwa własnego prokuratora.
Dla porządku należy zaznaczyć, że liczba spraw zarejestrowanych w repertorium „Ds.”, w poszczególnych latach kształtowała się następująco:

• 2013 – 1.130.082,
• 2014 – 1.048.111,
• 2015 – 814.227,
• 2016 – 901.883,
• 2017 – 992.196.

Wyznacznikiem statystycznym mającym uzasadnić wzrost liczby spraw długotrwałych, jak również przedstawić wyższy poziom pracy tzw. „dobrej zmiany w prokuraturze” – stanowić miały sprawy ponownie wpisane i podjęte z zawieszenia.
W tym przypadku wskazano, że sprawy ponownie wpisane:

• 2015 – 83 393 sprawy, w tym 42 236 podjętych z zawieszenia,
• 2016 – 92 621 spraw ,w tym 39 919 podjętych z zawieszenia,
• 2017 – 99 166 spraw, w tym 44 152 podjętych z zawieszenia.

Abstrahując od lakoniczności tej części dokumentu, epatującej liczbami i grafikami, zwrócić należy uwagę na fakt, że jego autorzy pominęli powody ponownego wpisu tych spraw. A te mogą być różne, np. przekazanie sprawy z innej jednostki, zwroty z sądu, uwzględnione zażalenia przez sąd na decyzje o umorzeniu postępowań i odmowy wszczęcia, podjęte lub wznowione postępowania, czy podjęte z zawieszenia.
Dla przykładu można wskazać, iż w 2017 roku spraw załatwionych w inny sposób (w tym przekazanych spraw do innej jednostki) było 66 849, blisko 45 000 spraw podjęto z zawieszenia, 9 887 zostało zwróconych przez sąd, w 13 717 sprawach uwzględniono zażalenia stron na postanowienia o umorzeniu i odmowie wszczęcia postępowań.
Ważniejszym byłoby przedstawienie przez Prokuraturę Krajową rzeczywistej liczby spraw podjętych z umorzenia w 2017 roku, a także procentowego oraz liczbowego wskaźnika postępowań, które następnie zostały zakończone skierowaniem do sądu z aktem oskarżenia. Nie jest bowiem żadną tajemnicą, iż swoistym znakiem firmowym „dobrej zmiany” jest podejmowanie postępowań, a następnie epatowanie samym faktem ich prowadzenia. W efekcie w prokuraturze można znaleźć postępowania, które w ocenie prokuratorów referentów nadają się do merytorycznego rozstrzygnięcia, jednak konkretne decyzje w tym przedmiocie nie są podejmowane, a często sprawy przekazuje się do nowej jednostki organizacyjnej prokuratury, która ma kontynuować prowadzenia tej sprawy. Mechanizm ten jest oczywistym unikaniem zakończenia „wrażliwych” postępowań. Z określonych, partykularnych powodów decyzje te byłyby niekorzystne.

W kontekście spraw ponownie wpisanych zupełnie pominięto kwestię spraw zawieszonych, która od lat stanowi bolączkę prokuratury. Dane z lat 2016 – 2017, którymi tak chlubi się „dobrozmianowa” prokuratura, jak w soczewce pokazują efekty jej pracy. W sposób zdecydowany wzrasta różnica pomiędzy liczbą spraw zawieszonych, a podjętych z zawieszenia, co oczywiście powoduje, że z różnych powodów coraz więcej postępowań pozostaje bez biegu. Ostatecznie zwiększyła się liczba spraw pozostających w zawieszeniu na koniec roku z 80.840 spraw w 2015 roku do 89.967 spraw na koniec 2017 roku, a na I półrocze 2018 r. wynosiła 99.405.
Dla porządku należy przedstawić dane statystyczne w tym zakresie:

SPRAWY ZAKOŃCZONE

Porównanie danych statystycznych do lat 2015 – 2016 świadczy o nierzetelności i subiektywizmie w ich wyborze. Ilość spraw załatwionych w 2017 roku należało porównywać z ilością spraw załatwionych w 2013 r., czy 2014 r. z uwagi na nowelizację kpk, omówioną we wcześniejszej części stanowiska. Wówczas jednak liczby: 1.130.082 (2013 r.) i 1.049.190 (2014 r.) byłyby wartościami zdecydowanie wyższymi, aniżeli 966.089 zakończonych spraw w 2017 r. Dlatego też nie dziwi fakt wybrania do analizy porównawczej danych za 2015 r., choć świadczy to o intencjonalności autorów raportu Prokuratury Krajowej.
Co więcej, przedstawione na wykresie dane oparte zostały o swoisty zabieg, który odnosi się do wzrostu tzw. załatwienia spraw, natomiast pomija absolutnie tą relację do statystycznego (rocznego) wpływu spraw. Ten współczynnik jest dla prokuratury „dobrej zmiany” bezlitosny. Otóż w żadnym okresie nie zdołano zakończyć takiej liczby spraw, która równoważyłaby roczny wpływ. Stan ten obrazuje przedstawiona tabela.

I tak w latach 2016 – 2017 odnotowuje się największy deficyt w tym zakresie sięgający odpowiednio – 24.303 w 2016 roku oraz – 26.107 w 2017 roku. Tymczasem w latach niezależnej prokuratury pomimo znacznie większego wpływu w każdym z okresów w latach 2013 – 2015 zdołano załatwić zdecydowanie większą liczbę spraw, aniżeli w analogicznym okresie wpłynęło do prokuratury. Powyższe ma oczywiście swoje reperkusje w liczbie tzw. spraw długotrwających, która akurat w latach 2016 – 2017 przybrała niespotykane rozmiary.

SPRAWY ZAKOŃCZONE AKTEM OSKARŻENIA

Kolejnym sukcesem „dobrej zmiany” w prokuraturze jest rosnąca liczba spraw zakończonych aktami oskarżenia. Za nieistotny uznano fakt, że znaczącemu zmniejszeniu uległa ilość postępowań zakończonych wnioskiem w trybie art. 335 kpk – z 92 145 w 2016 roku do 52 503 samodzielnych wniosków oraz 41 013 obok aktu oskarżenia w 2017 roku. Kwestia ta ma istotne znaczenie, bowiem w sposób znaczący wpłynie na długotrwałość postępowań przed sądami, które będą coraz bardziej obciążone rozpoznaniem spraw w trybie zwyczajnym. Powyższy wniosek potwierdzają dane statystyczne za 2017 r., z których wynika, że osądzono łącznie 301.891 osób, o 15.180 mniej niż w 2016 r. Dla porównania należy wskazać dane za czasów niezależnej prokuratury – w 2013 r. – 420.915, w 2014 r. -365.132.
Warto w tym miejscu podkreślić, iż liczba spraw kierowanych do sądów z wnioskami w trybie art. 335 kpk (samoistnym i dołączonym do aktu oskarżenia) ulega drastycznemu obniżeniu i np. w połowie 2018 roku w skali kraju wynosiła 34,5 % do wszystkich spraw kierowanych do sądów, a w obszarze Prokuratury Regionalnej w Warszawie współczynnik ten wynosi już tylko 26,41%.
Dysproporcję w tym zakresie pokazują dane z 2015 r., gdy aktem oskarżenia, do którego dołączono wniosek o skazanie bez rozprawy lub złożono samodzielny wniosek o skazanie, zakończono łącznie 145 752 sprawy, tj. 55% spraw zakończonych skierowaniem do sądu, wobec 156 311 oskarżonych.
Warto jednak dodać, iż realizując istotę reformy z 2013 roku skierowano do sądów 145 752 wniosków w trybie art. 335 kpk, co powoduje, iż liczba spraw skierowanych do sądu sięgała 265 173, zaś w 2014 – 297 836. Nie jest ona mniejsza od spraw skierowanych do sądu w 2017 roku, która przy uwzględnieniu wszystkich trybów wynosiła 278 891.

Nie może zejść jednak z pola widzenia, iż praca prokuratury dotyczy także spraw, które nie zostały skierowane do sądu. Obrazuje to poniższa tabela obejmująca decyzje o umorzeniu spraw oraz wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, których liczba ponownie wzrasta.

ZABEZPIECZENIA MAJĄTKOWE

Zagadnienie zabezpieczeń majątkowych jest niezwykle ważne dla kierownictwa prokuratury. Po raz kolejny pojawia się nowy wskaźnik, który można było by nazwać „dobrozmianowym”, pokazującym procentową liczbę spraw skierowanych do Sądu z aktem oskarżenia w odniesieniu do ogólnej liczby spraw skierowanych do Sądu. Niestety poza wykresem i danymi procentowymi nie podano żadnych dodatkowych informacji, co jest znamienne dla tego dokumentu. Powyższy wniosek dotyczy również wysokości zabezpieczonego mienia przypadającego na jedną osobą. W tym aspekcie pojawia się pytanie, czy kwota ta liczona była w odniesieniu do wszystkich podejrzanych w danym okresie, czy też tylko tym, w stosunku do których wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów, czy też wreszcie podejrzanych wobec których zastosowano zabezpieczenie majątkowe. Biorąc pod uwagę wartości podane na wykresie tą ostatnią ewentualność można odrzucić. Niemniej jednak te wyrywkowo podane wskaźniki wpisują się w dążenie do stworzenia przez „dobrą zmianę” wrażenia, iż liczba zabezpieczeń majątkowych, a co za tym idzie odzyskiwanie mienia pochodzącego z przestępstwa stanowi jej domenę.
Stowarzyszenie Prokuratorów „Lex Super Omnia” w swoim raporcie odniosło się do tej kwestii przedstawiając poniższe dane.

Z zestawienia tego w sposób bezsprzeczny wynika, że łączna kwota mienia zabezpieczonego w latach 2013 – 2015, czyli czasach niezależnej prokuratury, wyniosła łącznie 1.267.835.958 zł i była wyższa od łącznej kwoty zabezpieczonego mienia w latach 2016 – 2017, która wynosi 726.763.052 zł.

WYROKI UNIEWINNIAJĄCE

Kwestia uniewinnień została już omówiona nie tylko w raporcie „LSO”, ale także artykule polemicznym zamieszczonym na stronie internetowej Stowarzyszenia.
Niewątpliwie liczba uniewinnień zmniejsza się z roku na rok i faktycznie w latach 2016 – 2017 odnotowano ich mniej niż w latach poprzednich (2016 r. – 6118, 2017 r.- 5883). Powtórzyć jednak trzeba, iż zmniejszanie się ogólnej liczby uniewinnień jest procesem, który zachodzi w prokuraturze od kilku lat. Trzeba bowiem wskazać, iż kwestia ta była w zainteresowaniu Prokuratora Generalnego Andrzeja Seremeta, który traktował uniewinnienia jako poważny mankament w pracy prokuratury. Z tego też względu podejmował szereg działań zmierzających do zmiany tego stanu rzeczy. Proces ten zatem został zapoczątkowany jeszcze w czasach „niezależnej prokuratury”, a jego przebieg przedstawiają poniższe dane. Otóż w kolejnych latach odnotowano: w 2014 roku 7099 uniewinnień, w 2015 r. – 6701. Można zatem stwierdzić, że w ciągu 4 lat zmniejszono o 30% liczbę uniewinnień, co bez wątpienia jest wynikiem pozytywnym.

UDZIAŁ PROKURATORÓW Z PROKURATURY KRAJOWEJ W SPRAWACH PRZED SĄDEM I INSTANCJI

W tej części, w sposób graficzny, z jednozdaniowym komentarzem autorów dokumentu, wskazano na istotną rzekomo zmianą w aktywności prokuratorów na najwyższym szczeblu prokuratury, a mianowicie ich udział w postępowaniu sądowym. Znamiennym i trudno powiedzieć, czy zamierzonym celem było wskazanie, iż chodzi o aktywność na tym odcinku realizacji obowiązków służbowych prokuratorów z Prokuratury Krajowej. Taki zapis pozwala na sformułowanie wniosku, iż chodzi o prokuratorów będących na delegacjach z jednostek niższego szczebla, obsadzających niektóre sprawy z pozostawionych referatów, a przede wszystkim prokuratorów z Wydziałów Zamiejscowych Departamentu ds. Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji. Łączna liczba prokuratorów delegowanych do Prokuratury Krajowej na dzień 31 grudnia 2017 r. wynosiła 282 prokuratorów. Natomiast liczby wskazane na schematycznym ujęciu graficznym: 161 – w 2016 r., 658 – 2017 r., to sprawy wykazywane w informacjach przekazywanych do jednostek niższego rzędu jako osądzone, obsadzone przez zapewne osoby będące na delegacji. Dodatkowo wskazać należy, iż sama redakcja tej części dokumentu w sposób wyraźny, być może nie zamierzony, eliminuje aktywność prokuratorów Prokuratury Krajowej. Za zasadnością powyższej konkluzji przemawia jeszcze jedna okoliczność. Stowarzyszenie Prokuratorów „Lex Super Omnia” zwróciło się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do Prokuratury Krajowej z zapytaniem o realizację obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 ustawy Prawo o Prokuraturze przez wszystkich prokuratorów Prokuratury Krajowej i osób delegowanych. Wymijające stanowisko Prokuratury Krajowej może wskazywać, iż ten ustawowy obowiązek nie jest realizowany. Aktualnie sprawa oczekuje na rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

NADZÓR SŁUŻBOWY

Jako sukces nowej prokuratury wskazuje się wzrost liczby spraw objętych nadzorem służbowym, przy jednoczesnej likwidacji odrębnych struktur nadzorczych na szczeblach prokuratur apelacyjnych oraz okręgowych. Powyższe miało świadczyć o realizacji przez prokuratorów zadań zarówno z zakresu nadzoru, jaki i prowadzenia postępowań przygotowawczych.
W latach 2016 – 2017 rzeczywiście odnotowano ogromny wzrost liczby spraw pozostających w różnych formach nadzoru w jednostkach wyższego szczebla, jednak już ilość spraw objętych nadzorem służbowym nie odbiegała od wieloletniej praktyki.
Dane statystyczne w zakresie nadzoru przedstawiają się następująco:

W tym kontekście można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że deklaracje kierownictwa prokuratury wskazujące na wyeliminowanie funkcji nadzorczych w prokuraturze miały charakter iluzoryczny. Podobnie zresztą jak likwidacja owych odrębnych struktur nadzorczych. Co prawda, ze struktury prokuratury zniknęły wydziały do spraw nadzoru służbowego i zdaniem Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex Super Omnia” jest to właściwy kierunek, z tym jednak, że winien on przybrać ramy zmian rzeczywistych. Tymczasem funkcje nadzorcze przejęły wydziały organizacyjne lub organizacyjno – sądowe, w których systematycznie wzrasta liczba osób wykonujących swoje obowiązki. Do tego w istocie rzeczy zakres prowadzonych przez nich postępowań przygotowawczych jest iluzoryczny i obejmuje zazwyczaj niezbyt skomplikowane sprawy w minimalnej ilości.
Sposób sprawowania nadzoru sprowadza się do krytykowanej od lat zasady żądania pisemnych informacji o sprawie (wcześniej zakazanych zapisami regulaminu prokuratorskiego) i niejednokrotnie jest realizowany wobec tego samego postępowania przez różne komórki tej samej jednostki prokuratury bez jakiejkolwiek koordynacji (np. wysyłane w tym samym czasie zapytania o stan sprawy zarówno przez realizującego zwierzchni nadzór służbowy, jak i prokuratora podejmującego czynności cywilno-prawne). W efekcie zarówno prokuratorzy w jednostkach szczebla rejonowego, czy też okręgowego zajmujący się prowadzeniem postępowań angażowani są do opracowywania szeregu wewnętrznych dokumentów, które następnie są gromadzone i zapewne jak pokazuje doświadczenie, niezbyt wnikliwie analizowane w jednostkach szczebla wyższego. Kolejną formą quasi nadzoru jest tzw. zainteresowanie, którym objęte są sprawy różnych kategorii (lichwa, reprywatyzacja, VAT). W wielu przypadkach wprowadzana jest praktyka wcześniejszego uprzedzania o zamiarze podejmowania czynności zatrzymania i przedstawienia zarzutów, która w żaden sposób nie przekłada się na pomoc udzielaną prokuratorom prowadzącym. Można odnieść wrażenie, że służy ona jedynie „koordynacji” w zakresie przekazywania informacji mediom o niezbyt wymownych sukcesach aktualnego kierownictwa prokuratury.
Jako przykład angażowania prokuratorów w bardzo formalne zagadnienia, z pominięciem merytorycznej pracy, można przytoczyć wytyczne w sprawach dotyczących reprywatyzacji, w których nadzór polega na:
-informowaniu o zamiarze wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania (uzyskując quasiaprobatę w tym zakresie),
-informowaniu o zamiarze przedstawienia zarzutów (także uzyskując aprobatę),
– informowaniu o zamiarze dotyczącym sposobu zakończenia postępowania, jeszcze przed sporządzeniem decyzji merytorycznej.

SKARGI NA PRZEWLEKŁOŚĆ

Nie lada matematyczną i graficzną hybrydę przedstawiono ilustrując na wykazie procentowy wskaźnik skarg na przewlekłość, który miał być korzystny dla prokuratury „dobrej zmiany”. Należy zaznaczyć, iż pomimo tego, że różnice sięgają 0,01%, to obraz graficzny jest tego rodzaju, iż w istocie pokazuje przepaść. Co więcej, przedstawia dysproporcje także w latach 2016 – 2017, pomimo tego, że w tych okresach wynosił według wyliczeń autorów 0,07% (0,08% w 2015 roku). Można jedynie odwołując się do przeszłości skonstatować, iż „słuszną linię ma nowa władza”. Pomijając zaś merytoryczną zasadność wyliczeń, a także zabiegi rysunkowe należy z pełną powagę podkreślić, iż liczba skarg na przewlekłość nie zmniejsza się i wbrew twierdzeniom Prokuratury Krajowej nie pozostaje na tym samym poziomie, lecz w 2017 r. ostatnich dwóch latach wzrosła, podobnie zresztą jak wysokość zasądzonych odszkodowań.
Zestawienie w tym zakresie obrazuje poniższa tabela.

Liczba skarg skargi rozpoznane skargi uwzględnione zasądzona kwota
Przedstawione dane wskazują także na wyraźną tendencję wzrostową w ilości skarg uwzględnionych w stosunku do rozpoznanych. Procentowo w latach 2013 – 2015 relacja ta kształtowała się na poziomie odpowiednio: 23,6 %, 17,7%, 22,2%, natomiast w latach 2016 i 2017 odpowiednio: 33,1% oraz 32,5%.

ZWALCZANIE POWAŻNEJ PRZESTĘPCZOŚCI GOSPODARCZEJ

W tej części dokumentu Prokuratury Krajowej wskazano, że z uwagi na rzekome wieloletnie zaniedbania w systemie szkoleń prokuratorów oraz brak opracowania metodyki postępowań dotyczących przestępczości gospodarczej, finansowej, kierownictwo prokuratury podjęło działania mające na celu przygotowanie prokuratorów do prowadzenia śledztw tego rodzaju. Efektem podjętych działań miało być wydanie w 2016 r. przez Prokuratora Generalnego wytycznych dotyczących: zasad prowadzenia postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa związane z procederem wyłudzenie nienależnego zwrotu podatku od towarów i usług oraz innych uszczupleń w tym podatku, zasad prowadzenia postępowań przygotowawczych o przestępstwa udzielania pożyczek o charakterze lichwiarskim oraz o przestępstwa oszustwa skutkujące utratą przez pokrzywdzonych prawa własności nieruchomości, zasad prowadzenia postępowań przygotowawczych o przestępstw finansowe popełnione na szkodę wielu pokrzywdzonych oraz działalności bankowej.
Zawartość opisanych powyżej, niejednokrotnie kilkustronicowych zapisów, w żaden sposób nie można określić jako opracowań, które miałyby stanowić metodyki postępowań w sprawach określonego rodzaju. Wytyczne te są wyłącznie pismami instrukcyjnymi, wskazującymi jedynie na pewne aspekty, które prokurator prowadzący powinien mieć na uwadze w toku prowadzenia określonych postępowań. Dodatkowo nie można ich porównać do obszernych kilkudziesięcio bądź kilkuset stronicowych metodyk powstałych w okresie funkcjonowania niezależnej prokuratury, także we współpracy z innymi służbami (Policja, CBA, ABW, Ministerstwo Finansów), jak i udziałem prokuratorów posiadających doświadczenie w podejmowaniu określonych czynności bądź prowadzeniu spraw określonego rodzaju. Wystarczy wspomnieć o opracowanych metodykach w sprawach uprowadzeń dla okupu, zabezpieczeń majątkowych, metodyce pracy w sprawach karnych ze stosunków międzynarodowych, metodyce pracy prokuratora w postępowaniach w sprawach o przestępstwo skarbowe i wykroczenia skarbowe. Część z tych metodyk została opublikowana na stronie Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Na witrynie tej próżno szukać opracowań, które miałyby powstać w okresie 2016 – 2017. Tożsame uwagi można odnieść do kolejnego podrozdziału pt. „Nacisk na zabezpieczenie majątkowe i konfiskatę rozszerzoną“. Dokument Prokuratury Krajowej pomija okoliczność opracowania w latach 2014 – 2015, wspólnie z przedstawicielami Ministerstwa Finansów oraz innych organów ścigania obszernej metodyki dotyczącej zabezpieczeń majątkowych, która została rozdystrybuowana wśród prokuratorów wszystkich szczebli.

ZWALCZANIE PRZESTĘPCZOŚCI VAT-owskiej

Prezentując dane dotyczące zwalczania przestępczości VAT-owskiej, Prokuratura Krajowa posługuje się określeniem „poważnych i najpoważniejszych” spraw, nie podając kryteriów stanowiących podstawę ich zakwalifikowania do tej grupy spraw.
Dodatkowo jako uzasadnienie dla zwiększonej skuteczności w walce z tą kategorią spraw w latach 2016 – 2017 wskazano liczby: prowadzonych postępowań, w tym zakończonych aktami oskarżenia, osób podejrzanych wobec których wydano, zmieniono, uzupełniono postanowienie o przedstawieniu zarzutów, jak również kwoty uszczupleń podatkowych objętych zarzutami, a także kwoty narażenia na uszczuplenie, liczby osób podejrzanych, wobec których zastosowano tymczasowe aresztowanie oraz osób oskarżonych.
Oprócz wątpliwości dotyczących precyzyjności kryteriów przyjętych przy określeniu liczby spraw, o czym była mowa powyżej wskazać należy, iż żadne z przedstawionych przez Prokuraturę Krajową dane statystyczne nie pozwalają na miarodajne określenie skuteczności ścigania przestępczości podatkowej związanej z podatkiem VAT. Brak jest na przykład informacji o datach wszczęcia wykazywanych postępowań, co jest o tyle istotne, iż przy skomplikowanym charakterze spraw związanych z przestępczością VAT–owską, ich wielowątkowości i wieloosobowości, można domniemywać, iż większość z wykazanych w sprawozdaniu Prokuratury Krajowej spraw jako zakończonych, została wszczęta przed marcem 2016 r. W raporcie LSO wskazano, iż we wszystkich prokuraturach regionalnych i 36 prokuraturach okręgowych wszczęto od marca 2016 r. jedynie 525 postępowań dotyczących przestępczości podatkowej związanej z podatkiem VAT. Za miarodajne kryterium nie można uznać także kwoty uszczupleń podatkowych objętych zarzutami, a także kwoty narażenia na uszczuplenie, albowiem nie podano metodologii uzyskania przedstawionych danych, w szczególności, czy wskazywane kwoty zostały uzyskane na podstawie zliczenia kwot widniejących w zarzutach, co przy założeniu, iż szereg czynów mogło być popełnianych w formie współsprawstwa, sprawstwa kierowniczego, podżegania lub pomocnictwa i obejmować ten sam obowiązek podatkowy, w sposób oczywisty nie prezentuje rzeczywistej skuteczności ścigania tego rodzaju przestępczości. Jedynym obiektywnym kryterium jest analiza wysokości kwot zastosowanych w tego rodzaju sprawach zabezpieczeń majątkowych, co zostało przedstawione w raporcie LSO. W opracowaniu pominięto całkowicie dane o zastosowanych w tych sprawach zabezpieczeniach majątkowych. Przedstawiono je jedynie w stosunku do wszystkich spraw gospodarczo – finansowych, co w żadnym razie nie pozwala na ocenę skuteczności ścigania przestępczości podatkowej związanej z podatkiem VAT.

PODSUMOWANIE

„Nowa Prokuratura w świetle danych statystycznych” to dokument, który miał za zadanie przedstawienia prokuratury jako instytucji sukcesu, silnej organizacyjnie i ustrojowo, dbającej o bezpieczeństwo prawne Państwa i obywateli. Na wykresach graficznych, często przypominających statystyczne kalambury, przedstawiono dane za różne okresy statystyczne, w zależności od potrzeby podawane liczbowo lub procentowo, z enigmatycznym uzasadnieniem lub jego brakiem, pozbawionych wskazania źródeł ich pozyskania. Zawsze jednak z wyraźnym podkreśleniem sukcesu, za który raczej z rozpędu myślowego, aniżeli z logiki, uznano na przykład rosnący wpływ spraw do prokuratury. Generalnie dominuje obraz, a nie treść, co pozwala zadać pytanie o adresata lub adresatów tego dokumentu. Czy jego obrazkowość oraz wydźwięk sięgający czasów minionych w myśl zasady „więcej, mocniej i głośniej” miała być przekazem skierowanym do suwerena, czy też zmęczonego codzienną pracą (raczej harówką) prokuratora ? Pytanie to oczywiście należy zadać autorom. Nie można jednak wykluczyć, iż publikacja dokumentu miała na celu poprawę stanu ducha promotorów „dobrej zmiany” w prokuraturze, przytłoczonych trafnością analizy Stowarzyszenia Prokuratorów „Lex Super Omnia” zawartą w raporcie z czerwca 2018 roku. Koincydencja powstania tego sprawozdania w odniesieniu do opublikowanego raportu nie jest przypadkowa. Nie zmienia to oczywiście zasadniczej konstatacji, iż dokument ten jest miernej wartości i jak się wydaje świadomość tego mają władze prokuratury, nie poddając go szerszej debacie. W przestrzeni medialnej pojawiły się bowiem jedynie wzmianki o jego powstaniu, jednak sukcesy „Nowej Prokuratury” nie zostały zaprezentowane przez kierownictwo Prokuratury. Trudno w tym przypadku uwierzyć, iż był to przejaw skromności, ale raczej jasne przekonanie o znikomej wartości tego dokumentu.
Zgadzając się w tej mierze z kierownictwem „Nowej Prokuratury” Stowarzyszenie Prokuratorów „Lex Super Omnia” wyraża gotowość podjęcia w każdym czasie dyskusji o funkcjonowaniu aktualnej prokuratury w oparciu o przedstawiony przez siebie raport mając na względzie, iż w ten sposób będzie mogło wspomóc borykającą się z poważnymi problemami organizacyjnymi i merytorycznymi instytucję w procesie uzdrawiania po blisko 3 latach nieudanej reformy.